２００９年第５期 （总第５９期） 理 论 观 察 Ｔｈｅｏｒｅｔｉｃ Ｏｂｓｅｒｖａｔｉｏｎ Ｎｏ．５，２ＯＯ９ ＳｅｒｉａＩ Ｎｏ．５９ 西安市流动人口管理经验研究 韩彦婷 ，王淑清２ （１．兰州大学，兰州２．华东理工大学，上海７３００２０； ２００２３７） ［摘 要］西安市作为西北社会经济发展较快的城市之一，吸引了大量的流动人口，为城市 建设提供了充足的劳动力，也为城市管理工作带来很多困难。近几年随着流动人１＝７的不断增 加，西安市在流动人口管理方面也积累了一些成功的经验，但仍存在着不足，本文就此提出了 相关的对策、建议。 ［关键词］流动人口；管理；西安市 ［中图分类号］Ｃ９２４．２４［文献标识码］Ａ［文章编号］ｌ０Ｏ９—２２３４（２００９）０５一Ｏ０７４—０２ 一、西安市流动人口现状 （三）流动人口大多分布在市区 近年来，随着户籍制度的改革和城市化进程的加快，人 口迁移变得越加频繁，西安市作为陕西省乃至整个西北经 济文化发展的中心城市，吸引了大量的外来人口。２００９年， 由于受金融危机的影响，许多沿海城市的打工族逐渐向受 经济影响较小的内陆城市回流，西安市流动人口数量激增 据统计，截至２００９年４月，西安市已有流动人口２８６１７２７ 人，并呈现出以下几大特征： （一）流动人口规模大、迁移总量呈上升趋势 西安市辖９区４县，据统计，截止２００８年６月，西安市 共有流动人口１２４４９７７人，其中有１２１６４６０人分布在市辖 的９个区中，占流动人口总数的９７．７％，另有２８４９９人分 布在市辖的４个县中，占流动人口总数的２．３ ，这表明流 动人口进入城市后具有很强的选择性，主要选择在接近自 己心理预期的市区居住和发展。 表３ ２００９年西安市区、县流动人口分布表 区县名称 区雁塔区 碑林区 未央区 新城区 流动人口数 ２７９・１２７人 １８４３７０人 １８３５０１人 １６５７６４人 据第五次人口普查资料显示，从陕西全省流动人口情 况看，西安市是迁移人口数最多的城市，截至２０００年１１月 １ Ｂ零时，共有８ｓ．ｓ６万人，占全省迁入量的３６．３ 。 另据 调查显示，２００１年西安市共有流动人口４４０４６４人，２００５年 为７８４０７７人，２００８年１月全市统计流动人口１２１６４６０人， 但２００９年４月就上升到了２８６１７２７人，可见上升趋势之 快。② 市 莲湖区 长安区 １５８１５４人 １５６５０９人 （二）流动人口进城的原因大多是为了改善经济状况 中国在第５次人口普查中，将人口迁移原因分为９种， 灞桥区 临潼区 阎良区 蓝田县 ５５７６１人 １７８３８人 １５４３６人 １１１３６人 即务工经商、工作调动、分配录用、学习培训、拆迁搬家、婚 姻迁入、随迁家属、投亲靠友及其他。。。 笔者结合西安市特 点，根据西安市公安局统计的数据分类，将流动人口进城原 县 高陵县 户 县 ８７５４人 ７１５２人 因分为以下ｌＯ种即务工、经商、务农、服务、借读培训、治 病、保姆、投亲靠友、旅游及其他。在对流动人口进城原因的 调查中显示．有５６．７ 的外来人口是因务工、经商等经济 周治县 二、西安市流动人口管理经验 （一）管理格局 １４５７人 原因来到西安，１９．６ 的外来人口因借读培训来到西安。 可见．流动人口进城的原因绝大多数是为了寻求经济状况 的改善。 目前西安市流动人口管理已形成以政府管理为主体， 由各相关部门相配合的管理模式。市公安机关是本市流动 ① 陕西省人口普查办公室编：《世纪之交的中国人口》（陕西卷），中国统计出版社，２００５年４月第一版，第１６４页． ②数据来源：西安市公安局暂住人口管理科２００１年一２００５年数据统计． ③ 资料来源：国务院人口普查办公室、国家统计局人口和社会科技统计司编：《中国２０００年人口普查资料》（下册），２００２年８月第１版。 ［收稿日期］２００９－－０９—２３ ［作者简介］韩彦婷（１９８４ ），女（回族）．宁夏银川人，西北少数民族研究中心２００８级硕士研究生。主研：地方人口。 人口的主管机关，设有暂住人口管理科，西安市雁塔、碑林、 动人口的认可度较低，进而造成极大的心理落差感极易导 莲湖、灞桥、新城、未央六区的分局下设暂住人口管理大队， 致极端行为的发生，从而引发犯罪。流动人口犯罪率一直居 市计划生育委员会设有流动人口管理处，主要针对流动人 高不下，与这些社会因素有很大的关系。这些都会给社会带 口中的育龄妇女进行计划生育控制管理。公安派出所负责 来许多负面影响，影响社会稳定与和谐。 本辖区的暂住人口登记、发证及日常管理工作。劳动保障、 三、对西安市流动人口管理工作的对策、建议 工商、教育、民政、建设、房产、商贸等行政管理部门按照职 １．领导重视、多方协调、建立合理的工作机制 责分工，配合公安部门做好流动人口的管理工作。乡（镇）人 流动人口管理是一项艰巨、重大的任务，特别是对于西 民政府、街道办事处和社区居民委员会、村民委员会协助公 安市这样的人口大市，八百多万的总人口中就有二百八十 安机关做好流动人口的日常管理工作 管理形式实行层级 多万的流动人口，对于城市的影响不容忽视。因此，相关领 管理，这种管理模式的管理内涵已从单纯的治安防治延伸 导必须予以重视，并将流动人口管理列入全市管理工作的 到社会保障、医疗卫生、计划生育、劳动就业等多个领域。 重要事项中。西安市应在全市设立统一的流动人口管理部 （二）相关政策 门，负责统一领导和组织协调全市流动人口管理工作，并定 为加强流动人口管理，保障流动人口的合法权益，维护 期召开流动人口管理工作会议，召集相关机构共同学习先 社会秩序，根据国家有关法律法规规定，西安市结合本市实 进经验、交流工作中的问题、相关经验和信息，以商讨改进 际，于２００１年制定《西安市暂住人口管理条例》，并分别于 的方法。 ２００２年、２００３年进行两次修正 条例除规定了办证、登记工 ２．完善房屋租赁制度，加强流动人口管理 作外，更加注重流动人口的管理服务与权益保障工作。明确 流动人口管理工作难，一个重要原因就是由于流动人 提出禁止侮辱、歧视流动人口。放宽办理常住户口的限制， 口居无定所，流动性太大。因而，要实行“以房管人”的管理 规定凡来西安市投资办企业或购房居住的流动人口，只要 模式，就必须健全房屋租赁的管理制度，加强相关规定的法 符合本市人民政府有关规定，即可办理常住户口 领取暂住 律约柬力，不应把某些政策仅停留在口头协议的层面上。特 证并有稳定职业的流动人员子女在入托、入学等方面享有 别是政府部门应联合房管、物业等部门出台有关房屋租赁 与常住人口同等待遇。在用工方面，规定用人单位和个人按 的法规和政策，统一规范房屋租赁市场的秩序，加强管理， 照有关法律法规规定，与雇佣的流动人口签订劳动合同，提 并对于违规出租的房主给予一定程度的惩罚，例如交付罚 供必要的工作和生活条４４＝，保障流动人口的劳动报酬和休 金、或暂停其半年或一年的房屋出租权等。避免因房屋租赁 息的权利。流动人口因公发生伤亡事故，用人单位和个人应 市场的无序和违规操作为流动人口管理工作带来不便和困 当及时组织救治，妥善处理。这些规定有效的保障流动人口 难，保证流动人口登记、管理工作的顺利、有效进行。 的合法权益，突显以人为本的理念。 ３．建立健全社会保障制度，保证流动人口生活安定 （三）管理中存在的问题 流动人口在进入城市后，往往会感到缺乏社会归属感 流动人口的管理工作是一项涉及多部门的复杂社会工 和融入社会困难等问题，而这些与社会保障制度的健全与 作，西安市在这方面取得了一定的成效，但也存在一些问 否有着极为密切的关系。因此，西安市应在现有的基础上， 题。 扩大社会保障制度的覆盖面，尽快实现流动人口的同城待 １．各部门协调配合能力弱 遇。具体而言，要完善进城务工人员的工伤、医疗保障制度， 虽然《西安市暂住人口管理条例》要求各部门配合公安 使进城务工人员能够安心工作、积极参与城市建设。要尽快 机关进行流动人口管理，但并未明确各部门具体职责。在开 出台相关的保障制度以保障那些生活条件较差的流动人 展工作中。没有形成真正意义上统一的流动人口管理机构。 口。同时，也需要为流动人口建立社会宣泄机制，缓解其心 部门之间缺乏统一领导，各自为政，协调性差，各单位受其 理压力，以避免流动人口因对社会和城市机制不满而引发 利益因素影响，互相推诿，对流动人口管理工作不积极，部 犯罪，使其能够真正融入城市社会，实现整个城市的和谐与 门之间信息交流不畅通，以至于流动人口的数据统计相差 稳定。 较大，难以形成各部门齐抓共管，相互协调配合的局面。 ［参 考 文 献］ ２．出租房屋的相关法规支撑力度不够 ［１］魏津生．中国城市流动人口基本状况和问题ＣＣ￣／／ 目前，西安市在流动人口管理中主要采用“以房管人” 魏津生，盛朗，陶鹰．中国流动人口研究．北京：人民出版社， 的管理模式。但对于出租房屋管理的相关政策还仅仅只停 ２００２． 留在规定、条例方面，没有形成相应的法规，也缺乏相关的 法律支持，造成管理力度不够。同时，房屋租赁过程中仅要 ［２］钟水映．人口流动与社会经济发展［Ｍ］．武汉：武 求流动人口与房东签订房屋租赁责任书，由房东对房客进 汉大学出版社，２０００． 行监督管理，缺乏必要的惩罚措施。因而在现实中，房东受 ［３］贾同金，李希如，叶礼奇．中国９０年代流动人口状 利益驱使，往往会与房客达成隐性协议，向主管部门隐瞒或 况分析ＣＣ３／／魏津生，盛朗，陶鹰．中国流动人口研究．北 谎报流动人口信息，影响流动人口统计工作。 京：人民出版社，２００２． ３．社会保障制度不完善 ［４］李强．城市外来人口的现状和管理对策ＣＣ￣／／国务 长期以来，相关部门往往忽视流动人口所带来的积极 院人口普查办公室、国家统计局人口和社会科技统计司编． 效应，更多关注其负面影响，现实中对流动人口歧视、侮辱 转型期的中国人口——２０００年人口普查国家级重点课题． 以及流动人口在就业、住房、医疗、教育等方面的不公平待 北京：中国统计出版社，２００５． 遇仍然存在。大多流动人口进人城市除寻求更多的经济收 Ｃ５３杜放，郑红梅．美国流动人口管理及对我国的启示 益外还有诸多需求，如受教育、就业培训等，而这些需求在 ［Ｊ］．特区经济，２００６，（０８）． ． 生活中难以得到满足，流动人口往往采取忍让、被动接受的 态度。流动人口大多居住的环境比较差，物质精神生活层面 ［责任编辑：李允光］ 处于社会底层，社会权益无法得到保障，再加上社会对于流 ～７５～