试论人大信访在人民建议征集中的作用

放论人大信访在人民建议征集中　作用　文／宋箐　言访制度是人大作为民意机关通达民意的重要渠　会的宣示和引导的效应。人大没有专门的人民建议征集部　ｌ口道。如何发挥人大信访在人民建议征集工作中　应有的作用，使人大真正成为一条民意的主渠道，值得探索　和研究。作为一名人大信访工作者，笔者拟通过分析当下人　大信访在人民建议征集工作中的现状，就深化和拓展这项　工作提出若干思考和建议。　一、本市人大信访中人民建议征集工作的现状　根据上海市人大信访数据库的信息，笔者就　２００８—２０１２年问，本市人大信访中的建议意见类信访事项　进行了初步统计。数据显示：１、建议意见类信访事项总数旱　逐年下降趋势，分别是：２９９１件，１９０３件，１３１９件，１４１６件，　１０４６件；２、这一类别在信访总量中的占比很低，年均在５％　左右浮动；３、这一类别中，纯建议类信访事项占比不及５　成，且呈下降趋势。各年分别为：４１．３６％，３３．２１％，３８．２９％，　３２．０６％，３１．４５％；４、来信和电子邮件是建议类信访事项的主　渠道。　上述现象表明，较之于上海市政府信访办每年平均　１８％的建议量而言，人大信访中的建议量显然过低。这与人　大在畅通民意上的优势地位和人大信访作为联系群众反映　民意的基本渠道的功能定位不相匹配。分析其中原因，笔者　认为，既有客观因素的影响，也有主观认识和制度设计中的　问题。这里列举几点：　权责不同导致取向不同。人民建议的内容主要是针对　政府的履职和社会事务。对建议人而言，将建议提交给政　府，这是最直接的谏言方式。人大信访以受理涉诉涉法的信　访事项为主，涉及人大履职范围的立法、监督事项，人大其　他部门比如专门委员会、办公厅等在实践中各行其职、分头　征集相关的建议。因而，人民建议的征集并非人大信访的专　有职能。对于建议人而言，从人人信访渠道反映的建议，即　便是涉及政府和法院职能的，因人大信访没有直接的处理　权和监督权，而多为转交办，因而从解决效果看，不如政府　的立竿见影。　机构不同导致认识不同。政府通过建立专门的人民建　议征集部门的方式，不但是加强了工作力量，更是一种对社　４０．上海人大２０１４年第２期　门。从人人的性质看，其本身就是代表民意的机关。某种稗　度上，人大的各个职能部门都有民意征集的责任。人大信访　作为人大常委会的办事机构，它只是其中一个人民建议丁　作开展的渠道，对社会而言，没有建议征集的必然导向。　资源不同导致效果不同。政府的人民建议征集有很人　一块是通过电子邮件，主要包括市委领导信箱、市长信箱和　网上投诉受理中心中的人民建议征集信箱¨１个平台。它们　都设在上海政府的门户网站，知晓度很高。同时，它们的网　络平台可以做到即时回复和有选择的双向沟通。由此，网络　的畅通保证了人民建议征集渠道的畅通。人人信访尽管也　有电子邮件和网上信箱等平台，但群众的知晓率不高，且木　实现即时回复和交流的功能，在信息平台的搭建和维护上，　缺乏专业技术的支撑和保障。　程序不同导致回应不同。据了解，政府对人民建议有专　门的回复、提炼、处理和报送上级的流程，这使建议的落实　和反馈掷地有声。人大信访对人民建议的处理和回复，日前　在程序上没有特殊流程，且实践中绝大多数都不作交办或　者督办件加以跟踪；在报送有关领导时，缺乏直接通道；在　转化为立法或者监督议题时，需要经过法定程序集体审议。　某种程度上，因为缺乏有效的反映渠道和将建议及时落到　实处的手段，人大信访对人民建议的重视度也不高。　从工作流程上看，新修订的《上海市信访条例》尽管在　第二条中明确了“建议、意见”和“投诉请求”两类　同的信　访事项，但在之后的章节中没有针对这两类性质不同的信　访事项分别规定不同的受理流程，而是侧重于针对不　的　国家机关，按照其受理的不同范同和职能权限作了分节规　定。这样的制度设计，使建议、意见类的信访事项在程序处　理上未能体现其不同于投诉请求的特殊性：比如其更注重　于反映情况而非解决问题；更注重于公共权益的保障落实　而非个体权益的维护；更需要接受建议方注重双向沟通，听　取建议，而非简单的转交和督办；更需要接受建议方及时给　予解释和回应等等。政府部门已经意识到其中的问题，草拟　了规范性文件，细化了人民建议的征集处理程序，并在日常　工作流程中予以遵循。人大信访目前还没有相关的制度设计，　在对建议、意见类的受理程序上采用了与求决类和申诉类的　信访事项相同的程序规定。　上述列举，不一而足，但已反映了人大信访在人民建议征　集工作中存在的一些问题，需要加以研究。　＝、发挥人大信访在人民建议征集工作中作用的思考　从趋势上看，笔者认为，人大信访的人民建议征集工作的　开展，应着眼于以下几方面：　一是培养和增强人民群众的参与意识。改变人大信访现　有的建议量低的现状，首先是要改变观念，畅通渠道。一方面，　要提高信访工作者和群众对人大信访在人民建议征集中的作　用的认识，要改变一直以来群众给予信访工作的定式思维，即　信访就是救济和维稳的，要让信访工作者重新认识新形势下　信访工作的职能定位；另一方面，要加强宣传力度和打造便捷　的沟通平台，要增强人民群众参与的意识和途径，要提高参与　平台的即时与便捷度。　二是引导和组织人民群众有序地参与。《宪法》第四十一　条规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批　评和建议的权利”。人大信访作为公民提出批评和建议的一种　渠道，尽管在诉求表达转化成人大职能时有一定的间接性，但　在与人民群众的联系上，却具有直接性。发挥好这一优势，引　导和组织人民群众有序参与意见的表达，将是人大信访部门　的职责所在。　就引导而言，人大信访部门可以通过制定不同程序，区分　建议类与申诉、求决类信访事项的处理流程，强化建议类的反　馈机制和分析功能；还可以通过善用奖励机制，对建议被采纳　者或者是对社会有积极影响的建议提出者给予一定的奖励，　既调动了参与者的积极性，又是一种导向和指引，使更多的信　访者趋向于通过信访渠道提出建议。　就组织而言，主要是通过工作机制的设立与充分运用，使　建议类的信访事项得到更多地关注，使建议者有序地参与到　人民建议的征集工作中来。比如：与人大信访的工作机制相结　合，在常委会领导参与信访接待和人大代表参与信访阅信的　工作中，就信访件的选择上，一方面，选取有代表性的建议类　的信访事项作为领导接待的内容；另一方面，增加建议类的信　访事项阅看比重，让代表关注到人民的建议，既可以以形成议　案的形式吸纳，又可以在代表与人民群众的联系中，加强沟　通、反馈和解释工作，使人民建议有着落。又比如：与人大常委　会的工作机制相结合，在每年常委会征集立法、监督议题时，　人大信访部门可以就“人民来信来访集中反映的问题”组织一　些座谈会，邀请一些通过信访渠道提出建议的群众参加，听取　他们的意见和建议。由此确立的监督议题的建议，将更具有群　众的基础。　三是征集的制度设计应重在双向沟通与互动。从认识层　面看，人大信访渠道不但应是人民表达意愿的渠道，也应当是　人大信访主动宣传法律和正确引导群众诉访分离的渠道；从　工作层面看，双向的要求既是在技术层面实现一定程度的互　动和即时回复，更是在回应机制上提出了要求。目前而言，人　大信访在“倾听”和“收集”民意上已有多项举措，但在“回应”　和“落实”民意上，仍缺乏相应的制度设计和渠道的建设。这一　方面，笔者认为，可以通过建立对“一府两院”的信访件处理的　考评机制、设计回应人民建议的专门程序、建立人民建议直通　市委、市府的渠道以及给予建议人一定的奖励和激励措施等　予以加强。　从工作机制看，现阶段，结合人大信访部门现有的工作机　制，在开展人民建议征集工作中，应当加强和完善以下几项工　作：　一是调研工作。作为常委会的办事机构，发挥人大信访的　调查研究功能，有利于对人民建议提出背景的了解及对建议　本身的核实，增强建议的真实性、可行性。　二是综合分析工作。人大信访相较于其他部门的优势，是　信访量和反映诉求的直接性。人大信访部门应当通过加强信　访综合分析工作，从一类案件中寻找出共性问题，为人大提供　监督的议题，使人民建议成为推动“一府两院”改进工作的原　动力。　三是督办工作。某种程度上，这一工作与建议能否得到有　效回应相关联。新修订的《上海市信访条例》赋予了人大信访　加强督办、可以提出工作建议和将建议采纳情况报告常委会　的权力，这使人大信访部门对信访事项的处理有了跟踪、督促　的法定依据，增强了人大信访部门为常委会监督“一府两院”　工作提供服务的有效性。与此同时，用好督办权、建议权和报　告权，也可以加强对“一府两院”回应民意诉求的监督，为人民　建议回应机制的建立提供制度保障。　四是平台建设工作。随着信息化社会的成熟发展，网络平　台将是建议征集的一个不可或缺的通道。这一方面，需要投入　技术和经费，需要配备专业水平的人员和力量，还需要研究一　系列相关的法律问题，比如即时回复的法律责任、交流记录的　法律性质、保密原则如何遵循等等。另一方面，建议征集后，需　要科学地分门别类，根据不同的专题和热点，做好综合信息分　析工作，这在技术支撑上，需要不断完善现有的数据库分类和　索引功能，使其结构及分类上更科学、更便捷。口　上海人大２ｏ１４年第２期Ｉ　４１