我国公众参与行政立法的实践及制度完善

２０１３年第３期　牡丹江教育学院学报　ＮＯ．３，２０１３　（总第１　３　９期）　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＭＵＤＡＮＪＩＡＮＧ　ＣＯＬＬＥＧＥ　ＯＦ　ＥＤＵＣＡＴＩＯＮ　Ｓｅｒｉａｌ　Ｎｏ．１３９　我国公众参与行政立法的实践及制度完善　廉　清　（广东文理职业学院，广东湛江５２４４００）　［摘　要］　在我国，公众参与行政立法领域虽有很大进步，但因一系列历史、观念等原因的存在，我国公众　参与行政立法的制度保障和救济不够完善、公众的积极性有待进一步提高。本文从公众参与行政立法实践出　发，分析了当前我国公众参与行政立法所存在的问题，在借鉴国外优秀成果基础上，提出完善我国当前公众参与　行政立法实践的具体措施，以期为我国的公众参与行政立法制度有效实施提供借鉴。　［关键词］行政立法，公众参与，实践，制度完善　［中图分类号］Ｄ９２２．１　［文献标识码］Ａ　［文章编号］１００９—２３２３（２０１３）０３—０１７３—０２　一、序论　会、论证会、听证会等。（１）听证会。听证的主要作用在于　２０１２年１１月８日中国共产党第十八次全国代表大会　给公众陈述意见的机会，提供表达诉求的平台。听证会的　在北京召开　。各大新闻网站都相继开辟了十八大专题栏　存在以存在不同利益方为前提，《中华人民共和国价格法》　目，在“聚焦十八大网络调查”民意投票中，“民主政治、社会　也引入了听证制度，同时，各省、市级政府都积极地将听证　民生、反腐倡廉”位居民意投票排行榜前三位，网民对十八　引入法规规章制定中。如“南京市２００４年５月１日实施　大的关注，不但体现个体的权利和尊严，还体现出公民对国　《南京市人民政府立法听证办法》后，就《南京市工程施工现　家和社会的责任感。卡罗尔佩特曼认为“只有在大众普遍　场管理规定》、《南京市养犬管理条例》等规章立法草案举行　参与的氛围中，才可能真正实践民主所欲达到的基本价值。　听证。’’④（２）立法座谈会、论证会。立法座谈会是法律法规　真正的法治政府稳定运行，不是少数精英积极地投入和多　起草机关召集与法案有关的机关团体、企事业单位利害关　数民众的政治冷漠，而是富有实效的公民参与。”０的确，随　系人或专家等对法律草案中的某个或几个问题进行征询和　着当前公众物质生活的提高、文化生活与文化素质要求的　交流意见的会议。座谈会在日常政治生活中被广泛使用，　提升，我们要求的不仅仅是做一个公民，而是一个拥有自觉　并为民众所熟知。论证会——参加论证会的一般都是某一　文化和政治意识的公民。目前行政机关掌握的行政立法权　领域的专家或学者。参加人员与立法草案没有直接利益关　领域广、范围大，而这些领域与公众的生活紧密相连，公众　系，一般专家从个人专业角度和立场对草案提出观点，进行　的利益与行政机关的立法便不可避免地产生着千丝万缕的　讨论。在实践中存在的问题是专家观点理想化、缺欠可操　关系。此时，立法者和公众都认识到立法不仅仅是权利与　作性。（３）互联网方式。随着网络科技的发展，互联网作为　权力的博弈更是“权利资源”和“权力资源”的重新配置。双　新的交流平台逐渐被公众所接受，并广泛应用。如今互联　方在理性、平等、有效的基础上进行讨论、论证、从而制定出　网也成为立法草案公布的主要渠道之一。２００７年６月份　能够有效协调和平衡各方利益主体行为的法律。　国务院“法规规章草案意见征集系统”开通使用，“根据初步　二、我国公众参与行政立法的实践及存在问题　了解，在３１个省、自治区、直辖市政府中，有２８个省级政府　（一）我国公众参与行政立法的现状　法制办通过互联网公开征求公众对地方政府规章草案的意　第一，公众参与行政立法的制度化现状。２０００年《立　见，占９Ｏ％，有规章制定权的５Ｏ个国务院部门多数也通过　法法》颁布。该法第５８条规定“行政法规在起草的过程中，　互联网公开征求公众对本部门规章的意见”。０通过网络向　应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可　社会公众提供参与立法的的平台，一方面有利于行政机关　以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。旧２００１年国务　更加便利的向社会公布草案，另一方面有利于社会公众方　院颁布《行政法规制定程序条例》第１２条规定：“起草行政　便快捷地参与到行政立法过程中。　法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机　（二）公众参与行政立法实践存在的问题　关、组织和公民的意见；听取意见可以采取召开座谈会、论　首先，我国的公众参与行政立法经历了从无到有，从被　证会、听证会等多种形式。”０　２００６年广州市政府出台《广州　动到主动的过程，但参与的广度和深度不足，这也就带来了　市规章制定公众参与办法》，这是我国地方第一个专门规范　参与深度的有限性问题。我国《立法法》对公众在行政立法　公众参与政府立法的规章。２００８年４月湖南省政府通过　中立项阶段的参与权没有具体明确的规定。公众参与的公　《湖南省行政程序规定》，这是我国首部地方性行政程序规　共空间相对狭窄，能够让公民自由表达和交换意见的平台，　定。　较成型的仅仅限于互联网，而目前网络并不十分普及，能够　第二，公众参与行政立法的社会化现状。近些年来，我　经常使用互联网，并通过网络获取信息的主要是学生和受　国公众参与的形式主要有向社会公众公布征求意见、座谈　过良好教育、收入较高的阶层。０　［收稿日期］２ｏ１３—０２—２５　［作者简介］廉清（１９８６一），女，河南南阳人，广东文理职业学院艺术与传媒系助教，硕士，研究方向：宪法与行政法学。　其次，公众参与行政立法的信息公开程度不够。在立　法过程中，立法程序公开是立法工作顺利进行的前提。“事　实上，许多立法和政策的制定过程中，公众参与在范围、程　度和有效性等方面的不足，都与政府信息发布不够充分、及　时以及透明度不够这样一些因素由直接关联。’’⑦行政机关　的立法信息没有公开立法宗旨、立法程序、立法人员等相关　信息。《行政法规制定程序条例》并没有强制性的公布要　求，我国行政法规草案的公布率达到了百分之百，在实践中　存在一种问题是：行政立法机关的具体立法过程没有实现　真正意义上的对外公开，立法部门在对公众的意见是否采　纳，没有公开相关信息。　最后，公众参与意识淡漠。随着民主法治的进步发展，　我国公众的民主觉悟逐渐增强，但千百年来所形成的臣民　意识使公众参与立法的积极性不高。实践中，某些特殊领　域的立法草案的参与人数甚至为零。事实上，公众参与立　法不能仅仅是停留在学者理论上的研究，更重要的是在实　践中的历练和经验，那才是我国真正意义上的公众参与行　政立法。　三、国外公众参与行政立法的经验借鉴　美国在１９４６年颁布《联邦行政程序法》，该法规定行政　法规的制定程序：非正式程序和正式程序。非正式程序是　制定法规普遍适用的程序，正式程序适用于法律有特别规　定的情况。非正式程序包括：通告、评议、公布、生效等。在　非正式程序中通知、评议阶段被作为核心阶段。“正式程序　是指制定规章的行政机关必须举行对审式听证会并仅仅依　据听证的记录制定规章的程序。”０正式程序有以下特点：　“第一，口头陈述意见和提出证据是收集证据的主要方式。　第二，参与听证的人有相互盘问，反对他人证据的权利。第　三，听证记录具有排他性，其他证据不得作为制定规章的根　据。第四，司法审查采取实质性的证据标准。’’⑨在大陆法　系国家中，我们主要关注法德两国。　德国重视法律实体性规则对行政权的控制，德国政府　制定发布法规之前，要听取独立专家、团体的意见。值得注　意的是，听取意见并不构成程序参与权，但不排除团体的听　取意见请求权。法国的公众参与行政立法中，公众不是直　接参与到立法程序中去，而是由所选派的利益代表对行政　立法草案提出建议。最后，条例向社会公布后，公众或利害　关系人认为所颁布的条例违法，有权向行政法院请求撤销，　由法院再进行司法审查。　四、完善公众参与行政立法实践的措施　（一）培育公民意识、注重团体参与　在社会政治经济生活中，每个领域都有其利益团体，那　么在当下，应当引导利益团体参与到行政立法的程序中。　在这里，我们所看重的不仅仅是利益团体的强大，更看中它　利益目标明确、诉求清晰，同时也基于部分公众在公权力面　前的胆怯心理。值得一提的是，在行政立法公众参与的过　程中重视妇联、工会等组织在公众参与中的积极作用。“在　美国，各个利益团体是公众参与行政立法的重要部分，一般　情况下行业协会、游说集团代表某一行业、集团利益，这些　利益集团在对法律草案分析研究之后，会及时做出相关反　映，游说人员一般都采取与议员面谈、网上反馈意见、参加　听证会等方式向议员讲解该法律草案制定的必要性或出台　弊病，争取他们对该法案的支持或反对。旧另外，培育公民　意识也是应被重视的问题，公民意识的培育不是一朝一夕　所能完成的，但是增强公民的法律信仰感，培育公民意识对　于实现公众参与意义重大。　（二）强调立法公开　“行政立法公开是指在行政立法中，除法律另有规定，　应将行政立法行为在事前、事中、事后公开于行政相对人和　利害关系人，这是保证立法实体公正的最重要的保障。”０　在我国的行政立法实践中，立法公开的范畴极其狭窄，一般　情况下只是文本的公开。公众对文本后的程序茫然不知，　当自己所提法案没被采纳时，不知道原因为何。我们可以　采取部分公开的方案，除了涉及国家秘密个人隐私等可以　不公开的外，凡牵涉到公众利益的法规、规章草案均可以适　当的公布立法程序。　（三）实行立法动议制度　当前我国没有完整意义上的行政立法动议制度，动议　制度仅仅是停留在理论研究的层面。笔者认为借鉴国外经　验，应该明确公众的动议权范围，明确行政立法动议的收集　时间、提出方式以及对立法动议的处理。在动议范围上，除　了国家秘密、国家安全、个人隐私等领域外，其他领域一般　都不能排除在立法动议之外。动议的时间和提出方式一般　以效率优先为主。对于对动议的处理，行政机关立法部门　要高度重视。可以成立专门小组来处理公众的立法动议。　（四）完善立法救济制度　行政立法作为一种授权立法，受到权力机关的监督是　必要的。在我国，由于立法监督程序的不完备性使权力机　关的监督权不能有效发挥。笔者所知目前权力机关所享有　的监督只是立法内容的合法性。我们不能仅仅满足于内容　上，更重要的是程序上合法性。所以保障行政立法程序的　程序合法性问题是保障公众参与行政立法实践的有力武　器。在行政立法听证的过程中，也有必要进行监督，防止听　证程序成为“专家”精英辩论会。当前在行政立法中加强司　法救济暂时具有理想化，但法律可以在有限的范围内逐渐　赋予法院对行政立法的审查，将行政立法引入行政诉讼的　受案范围内。有必要强调，这里的司法审查一般是程序上　的，对于行政立法的无效或被撤消的情形，由权力机关作　出。司法机关在程序审查之外可以向权力机关提出司法建　议。　［注　释］　①卡罗尔・佩特曼著《参与和民主理论》（陈尧译），上海人民出版　社２００６年版，第１５页。　②《中华人民共和国立法法》第５８条。　③《行政法规制定程序条例》第１２条。　④南京市人民政府法制办公室徐州市人民政府法制办公室《关于　如何提高立法听证实效的思考和建议》，载国务院法制办秘书行政　司、译审外事司。　⑤《公众参与行政立法国内资料选编》（二），第２４２页．　⑥《公众参与行政立法程序和规则指南》。　⑦李泽《公民的法律参与与中国法治秩序的建构》，黑龙江大学　２００４年优秀硕士论文。　⑧王锡锌《行政过程中公众参与的制度实践》，中国法制出版社　２００８年版，第１６页。　⑨张正钊、韩大元著《比较行政法》，中国人民大学出版社］：９９８年　版，第３６６页。　⑩王名扬《美国行政法》（上），中国法制出版社１９９５年版，第３６７　页。　⑩林松《美国法制建设与立法透明度初探载》，《行政与法）＞２００５年　第３期。　［参　考文　献］　［１］蔡定剑．民主是一种现代生活［Ｍ］．北京：社会科学文献出版　社，２０１０．　［２］刘莘．行政立法研究Ｉ－Ｍ］．北京：法律出版社，２００３．　［３］理查德・Ｂ一斯图尔特美国行政法的重构［Ｍ］．沈岿，译．北京：　商务印书馆，２００２．　［４］王锡锌．我国公共决策专家咨询制度的悖论及其克服——以　《美国联邦咨询委员会法》为借鉴［Ｊ］．法商研究，２００７（６）．　［５］林青．论行政立法中的公众参与制度［Ｊ］．法制与社会，２００９　（８）．　［６］卢向国．代议制视域中的“参与制民主”：兴起、现状、前景［Ｊ］．　青岛行政学院学报，２００９（４）．　［７］丁玲．我国行政立法公众参与的弊端及完善［Ｊ］．法制与社会，　２Ｏ１Ｏ（１）．　［责任编辑：刘涛］