有效挖掘农村劳动供给切实推进新型城镇化发展

作者：程杰等

来源：《农村工作通讯》 2017年第16期

中国正处在从中等收入阶段向高收入阶段跨越的关键时期，新型城镇化是实现这一跨越的重大战略举措。2015 年中国城镇化水平达到56.1%，按照国家新型城镇化规划目标，到2020 年城镇化水平将达到60% 左右，预计2030 年将达到70% 左右，这意味着未来一段时期城镇化水平将每年提高约一个百分点，每年新增1300万左右农村转移人口。从就业角度来看，2015 年全国就业人员总量为7.7亿人，其中农业就业规模仍然高达2.2亿人，农业就业比重约为30%，按照世界发达国家和地区农业就业比重10% 以下为依据，中国未来仍然有大约1.5 亿农村劳动力有待转移，2030年之前中国农村劳动力向城镇转移的总体趋势不会改变。

但是，中国同样处在人口老龄化加速阶段。全国第六次人口普查显示，2010 年农村60 岁及以上老年人就已经超过1 亿人，占农村人口比重15.6%，高出城镇近5 个百分点，预计2020 年农村老龄化突破20%，2030年将达到30%，农业劳动力老化现象突出，农村面临“未富先老”的严峻挑战，农业劳动力继续转移的需求与经济发展对于劳动力的需求之间存在日益突出的矛盾。

农村还有多少“潜在”可转移劳动力？

一个国家的资源禀赋条件存在差异，各国的农业发展模式不尽相同，农业部门内部劳动力资源配置方式也存在差别。但是，现代国家经济发展的实践已经充分证明，近乎存在这样的一个铁律，经济发展的过程就是资源要素从农业向非农部门转移的过程，人均GDP 水平逐步提高必然伴随着农业经济和就业比重不断下降。因此，如何判断中国未来农业农村中究竟还有多少“潜在”可转移劳动力，我们需要关注中国国情，把握自身的农业发展轨迹，也需要尊重客观经济发展规律。

理论上中国农村究竟还有多少“潜在”可转移劳动力？我们结合中国实践和国际经验来综合观察，首先根据中国农业经济和就业发展趋势推算预测未来（2016-2030 年）农业就业规模和就业比重，然后根据世界上主要国家经济发展（人均GDP）与农业就业比重拟合一般性规律和趋势特征，据此评估中国未来农业就业变动预测的准确性和可靠性。

中国经济进入新常态，从高速增长转变为中高速增长将是不可逆转的趋势，过去十来年间（2005-2015年）农业就业人数也从3.3 亿幅下降到2.2 亿人，农业就业比重从高达45% 下降到28%，平均每年大约下降约1.7 个百分点。但是，进入到新的发展阶段之后，伴随着经济增长放缓，从农业向非农部门就业转变的速度也将趋缓，我们预计并假定2016-2030 年中国农业就业比重以阶段性递减的趋势逐步下降，即“十三五”时期（2016-2020 年） 年均下降1.5个百分点，“十四五”时期（2021-2025年）年均下降1.2 个百分点，“十五五”时期（2026-2030 年） 年均下降0.8个百分点，2030 年之后农业就业比重将逐步趋于稳定，农业现代化基本实现，城镇化基本完成，中国也有望跻身高收入发达国家行列。

中国农业就业人数将从目前2 亿人下降到2030 年的7600 多万人，农业就业比重到2030 年将下降到约10%。我们研究预测考虑到中国经济新常态的阶段性变化，设定了阶段性递减的农业就业比重参数，同时考虑到了未来中国劳动年龄人口和就业人口下降趋势。根据研究估算显示，“十三五”时期农业就业人数仍然保持较快下降态势，预计2020 年前后农业就业人数将减少到约1.5 亿人，农业就业占比将下降到20% 左右，2025 年前后农业就业人数进一步减

少到约1.1 亿人，农业就业占比将下降到15% 左右，到2030 年农业就业人数仅仅剩下7600 多万人，农业就业占比下降到约10%。2030 年中国城镇化水平将达到70% 以上，城镇化进程基本完成，一个现代发达国家的农业就业格局依稀可见。

中国农业就业变动趋势符合现代国家经济发展的一般规律。我们利用中国社会科学院课题组预测的人均GDP 变化水平，结合未来农业就业比重预测结果，刻画出一条中国中长期经济发展与农业就业的变动曲线，这条曲线与最新世界上主要国家经验拟合曲线几乎完全一致，至少可以说明两点：一是我们研究预测的结果是可靠的；二是中国农业就业变动趋势符合国际经验总结的一般规律特征。目前中国大约28% 的农业就业比重符合8000 美元（实际汇率估算）左右的人均GDP 水平，沿着这一发展方向，到2020 年中国人均GDP 水平将突破1万美元，相应地农业就业比重下降到约20%，到2030 年中国人均GDP 水平将接近2 万美元，相应地农业就业比重下降到约10%，中国的经济发展和农业格局演变最终都将追赶上日本、韩国、法国、美国等发达经济体。

尽管各国农业发展模式差异显著，但经济发展与农业就业之间的内在规律是一致的，中国显然也不会例外。我们有信心，中国改革发展的道路不会停滞，到2030 年中国人均GDP 达到2 万美元并成功跨越中等收入阶段，跻身世界发达国家行列，农业就业规模将会伴随着经济效率提升从而大幅度缩减到8000 万人以下，这意味着较之于当前，未来15 年间中国农业将会有1.4 亿人继续转移出去。但是，一个必须要考虑的问题是，在人口老龄化加深尤其是农业老龄化严重的形势下，未来“潜在”可转移的1.4 亿人究竟有多少是潜在的劳动力，有多少是实际退出劳动力市场的老年人呢？

中国劳动力市场和就业格局已经发生了深刻变革，过去几十年支撑中国经济奇迹的近似无限供给的农村转移劳动力已经枯竭，“人口红利”消失殆尽，工资持续快速上涨、劳动力成本大幅上涨就是这一格局转变的反映。因此，我们不要寄希望于这理论上可转移的1.4 亿人，能够继续如愿以偿地作为劳动力转移到城镇，这其中绝大部分可转移人员是需要家庭和社会供养的老年人。

当前农村劳动力存量是否还有转移空间？

结合中国农业自身发展轨迹和国际经验一般规律，理论上中国农村未来（2016-2030 年）的确还有大约1.4亿人可转移出去，这看似不小的一个存量规模，但究竟有多大可能转移出去成为城镇新增劳动力呢？实际上，这几乎成为一个小概率事件。基本事实是：农业农村能够转移出去的已经基本全部转移，留在农业中的基本都是高龄、低技能缺乏城镇就业能力的人员，未来他们绝大部分将直接退出劳动力市场，即便转移到城镇也无法成为有效的劳动供给，更多成为需要被供养的消费群体。

当前农村劳动力究竟是否还有进一步转移的可能，关键问题在于“潜在”的劳动力是否具备基本的非农就业能力，这决定了他们是否能够真正迁移出去。我们首先从年龄结构和素质结构两个重要方面观察，过去多年农村劳动力迁移的基本经验告诉我们：要么足够年轻，要么具备较强的素质，否则越来越难适应城镇经济发展和劳动力市场的需求。在观察劳动力供给现状特征基础上，我们结合当前非农就业对于劳动力技能需求特征，从供需两个视角评估农村存量劳动力进一步转移的可能性。在此基础上，我们利用迁移概率模型估计当前农村存量劳动力转移概率，从总体上判断中国未来农村劳动力转移的真实空间。

严重老龄化的农业劳动力成为转移的关键障碍，随着年龄提高对于农业依附性增强，转移到非农部门的难度显著加大。根据过去几次全国人口普查和最新一次的1% 人口抽样调查显示，农业领域里45 岁及以上人员比重已经从1990 年的22.7% 大幅度提高到2015 年的.6%，30 岁及以下的年轻劳动者所占比重仅为16% 左右，而另一端60 岁及以上的老年劳动者所占比重

恰恰也达到16%。从不同年龄段劳动力的就业构成角度来看，城镇非农行业主要吸纳相对年轻的劳动者，而农业在供需匹配过程中集聚了大龄和高龄劳动者。2015 年全国1%人口抽样调查结果显示，随着年龄逐步提高，劳动力在农业部门就业比重快速上升，30 岁左右年轻人员从事农业的比重仅为约20%，50 岁以上劳动者从事农业的比重高达50% 以上，而60 岁以上老年劳动者从事农业的比重高达80%，这反映出随着年龄逐步提高，依附在农业部门的可能性更大，转移到非农部门的难度显著增强。这是由经济发展和劳动力供需匹配决定的，不随人的意志转移，而且伴随着经济结构转型和劳动力市场升级，这一规律特征只会增强、不会减弱。在人口老龄化和劳动力迁移的双重驱动下，农业农村劳动力已经达到严重老化程度，目前存量劳动力进一步转移就业的难度很大。

人力资本缺乏构成农业劳动力继续转移的严重短板，目前存量劳动力受教育水平根本无法达到城镇非农部门的基本需求。根据2015 年全国1%人口抽样调查显示，目前农业部门就业人员平均受教育年限仅仅勉强接近8 年，其中绝大部分集中在种植业，平均受教育年限最低，仅仅只有7.5年，即相当于初中未毕业的教育水平。对比全国和其他非农行业来看，农业部门劳动力几乎成了中国人力资源的最大短板，全国总体劳动力平均受教育水平为9.6 年，农业部门人力资本水平仅仅相当于全国平均水平的80%，相当于非农部门平均水平的60%，而正是较大规模的农业就业人员拉低了全国平均水平。农业内部与非农部门之间人力资本水平的巨大差距，毋庸置疑地成为未来农业劳动力继续转移的根本制约。

农村存量劳动力的素质结构几乎完全达不到非农部门的基本需求，继续转移的空间已经很小。根据2015年调查数据估算显示，农村存量劳动力资源的素质结构分布特征非常明显，平均受教育年限随着年龄提高呈现出单调下降的趋势，30 岁以下的年轻人员勉强能够达到全国平均水平，到50 岁之后男性平均受教育年限下降到8 年以下、女性下降到7 年以下，这样的人力资本构成如何能够适应现代非农部门的就业需求。按照目前经济发展和非农行业的实际人力资本需求来看，制造业的平均受教育水平要求达到10.4 年，工业的平均受教育水平要求达到11.2 年，目前农村存量劳动力中只有25 岁以下的年轻人勉强符合要求，而服务业要求的平均受教育水平达到12.6 年，目前几乎没有人员能够符合这一基本要求。而且，中国正处在经济结构转型升级的关键阶段，未来预期非农部门对于技能水平要求更高，而以中老年人为主的农村低技能劳动力几乎无法继续实现再教育和技能提升，劳动力供需不匹配决定了他们未来只能停留在“潜在”劳动力池子中，几乎不可能转移出去成为真实有效城镇劳动供给。

中国当前农业部门“潜在”劳动力实际可转移比例不到20%，能够有条件实现向城镇非农部门转移的人数仅为约3000 万人。综合考虑年龄构成、素质结构以及其他影响劳动力转移的因素，中国社科院课题组利用迁移概率模型估计结果显示：目前中国农业劳动力几乎很难继续向非农部门转移，总体迁移可能性仅为16% 左右；年轻的、受教育水平较高的人员迁移可能性相对较大，但最高迁移概率也不超过40%，而这部分群体实际上在目前存量劳动力中占有较小比重；主体构成是年龄较大、学历在初中以下的人员，他们的迁移概率很低，50 岁以上劳动力继续迁移的概率甚至不到10%。由此，形成了一个尴尬的局面，迁移概率的分布曲线恰恰与目前农业存量劳动力分布曲线呈现反向关系，最终结果是农业实际可转移的劳动力已经很少。

根据不同群体迁移概率和农业劳动力总量分布估算显示，中国目前农业部门实际可转移的劳动力仅有不到3000 万人，与前面理论上“潜在”可转移的1.4 亿人相差甚远，这意味着理论上可以转移的农业劳动力中大约80% 都难以转化为实际劳动供给。假定到2030 年这实际有条件转移的人员全部转移完成，这意味着未来平均每年净转移劳动力只有约200 万人。根据国家统计局农民工监测报告显示，2015 年外出农民工增长明显放缓，较上年仅增长0.4%，外出农民工总量基本达到稳定饱和状态，未来可转移的农村劳动力非常有限，我们预测研究的结果与实际情况基本吻合。即便是有可能继续迁移的3000 万人中，40 岁以上的大龄劳动力也接近1500 万人，约占到一半，他们迁移到城镇非农部门工作十几年之后就面临着退出劳动力市场的

选择。因此，可以做出一个基本判断：未来中国农村的劳动力供给将不再依靠存量资源，农村新成长劳动力将成为主要劳动供给源泉。

农村未来还有多少新成长劳动力？

劳动供给可从存量和流量两个角度来理解，存量劳动力供给就是经济活动人口数量，而流量劳动力供给是指每年新进入劳动力市场的寻找就业岗位的劳动者数量。根据前面研究结果表明，中国农村劳动供给存量已经处在严重的老龄化阶段，中青年农村劳动力绝大部分已经转移到城镇。最近年份出现的外出农民工增速已经出现零增长甚至负增长现象，就是这一趋势转折的最直接证据。未来十几年间农村存量劳动力仅有不到3000 万人可以继续转移，平均每年仅为约200 万人。因此，未来中国农村劳动供给潜力将不再依靠现有存量劳动力资源，而只能依靠流量劳动力资源，即需要从农村新成长的劳动力资源关注真实可转移的劳动供给源泉。

我们尝试从一种新的视角，利用教育统计来观察中国未来农村新成长劳动力供给。自20 世纪80 年代以来中国开始全面普及九年义务教育，年轻劳动力正在接受越来越好的教育，不接受教育而进入劳动力市场的情况几乎不存在。新成长劳动力基本都是脱离教育或者学校后马上或者几年后就进入劳动力市场的劳动年龄人口。基于相对完备的教育统计资料，我们尝试探索一种新的预测劳动力供给规模的方法。

该方法的基本思想是：某个阶段教育的毕业生中辍学和未升学的那部分人就会进入了劳动力市场，将所有阶段教育辍学人数与毕业而未升学的人数加总就得到新增需要就业人员数量。由于这种方法是使用各教育阶段从学校中脱离的学生数量作为新增劳动供给规模的度量，可以简称为脱离教育人数法。

从流程上解释脱离教育人数法的原理：第一步，小学是教育阶段的起点。小学入学人数可以用6 岁人口数量来反映。小学辍学和未升学的人员由于年龄未达到就业要求的最低年龄（16 岁），我们假定这些人员在三年后进入劳动力市场。第二步，小学升学的学生成为初中生。初中入学人员在三年后毕业时也分化为辍学和未升学人员，另一部分升学进入普通高中、职高与技术学校。第三步，受过高中（包括职业教育）教育的毕业生会产生分流。其中普通高中毕业有机会参加高考，进而接受高等教育。剩下职业教育毕业生则直接进入劳动力市场。第四步，高等教育结束后，部分进入研究生教育，大部分将进入劳动力市场。

农村新成长劳动力几乎可以全部视为未来农村潜在可转移劳动力。假设各种教育机构中辍学和毕业未升学的农村户籍学生就成为新成长就业人员，预测方法主要思想是脱离教育人数统计，只不过聚焦于各教育阶段中辍学和未升学人群中农村户籍的学生数量。

“十三五”期间可以转移的农村新成长劳动力规模约3000 万，每年平均转移约600 万人，新成长劳动力规模呈现不断下降趋势。根据预测显示，中国农村新成长的可转移劳动力预计到2020 年下降到580 万，到2030 年将进一步下降到527 万。从学历结构上看，中等职业教育产生的劳动力规模比例最大，几乎占据新成长农民工总量的一半，初中产生的劳动力比重为23% 左右，高中和小学的贡献很小，都在5% 以下。结合农村和城镇的新成长劳动力来看，未来新成长农民工的比重在不断下降，从2013年的44% 逐步下降到2020 年的37%，并最终稳定在35% 左右。这意味着，随着中国城镇化进程不断推进，未来新增劳动供给将越来越依赖于城镇中成长起来的新增劳动力。

如何进一步挖掘农村劳动供给潜力？

世界各国农业发展模式差异显著，中国农业也有其国情特征，但经济发展与农业就业之间内在规律是一致的。中国已经全面进入新发展阶段，正在从中等收入国家向发达国家迈进，预计到2030 年中国人均GDP 将接近2 万美元，城镇化水平达到70%以上，农业就业规模减少到

7600 万人，农业就业比重下降到10% 左右，理论上未来十几年农业部门仍将有大约1.4 亿人需要转移出去。但是，这部分存量劳动力资源面临老龄化严重和人力资本匮乏的关键制约，“潜在”劳动供给几乎无法转化为有效劳动供给，大约仅有不到20%（约3000 万人）具备转移到城镇非农部门的基本条件，而这其中40 岁以上大龄劳动力就占到一半，绝大多数存量劳动力将直接退出劳动力市场。

未来中国农村劳动力供给将不再依靠现有存量资源，新成长劳动力将成为主要农村劳动供给源泉，但在城镇化水平提高和生育率水平下降情况下，农村新成长劳动力规模也将呈现下降趋势。预计“十三五”期间可以转移的农村新成长劳动力规模约3000万，每年平均转移约600 万人，到2030 年将下降到约500 万人。

当前中国正处在结构转型的关键时期，劳动年龄人口总量已经发生扭转并将持续下降，劳动力成本仍然在持续提高，从要素驱动型转向效率驱动型的增长模式转变尚未完成。经济转型的紧迫性很强，而结构性矛盾异常复杂，留给我们缓冲的时间和空间非常有限，尽最大努力挖掘尚存的潜在劳动资源，积极为经济结构转变赢取宝贵时间，这是当前特定发展阶段的应有之义和务实举措。但是，劳动供给潜力不会轻易地自动转变为实际劳动供给，如何能够在现有约束条件下有效扩大劳动供给，部门需要瞄准关键群体和目标对象，采取有针对性的工具和手段。

农村存量劳动力老龄化严重，人力资本匮乏，转移难度很大，但我们仍然有很多工作要做，通过有针对性地加强引导、完善，最大程度上保障潜在劳动力转化为有效劳动供给。至少在以下几个方面可以有所作为：一是深化户籍制度改革推动农村潜在劳动力顺利迁移。户籍制度仍然是制约目前潜在农村劳动力继续转移的重要障碍，必须尽快打破“有人想落户、不允许，给户口、没人愿意要”的尴尬局面，户籍改革要尊重客观经济规律继续深化推进。

特大城市要敢于突破思维定式，有序放宽落户，抓住改革的窗口期和红利期；中等规模城市具备较强的人口吸纳能力和经济活力，就业机会多，落户吸引力强，进一步放宽和完全放开的改革成本可控，以省会城市为主的中等城市应该肩负起继续吸纳转移劳动力，切实提高户籍城镇化率的重任；中小城市和小城镇的战略方向不再是如何放宽门槛，而是如何通过有效的举措吸引农村人口转移落户，应该从就业、子女教育、住房、基础设施、公共服务等多个方面着手争夺潜在劳动力资源。同时，要注重推力和拉力并举，推力的关键掣肘就是农村土地制度，在“三权分置”基础上继续向前推进，鼓励和支持地方创新农村宅基地和土地承包地制度，允许更大交易范围、更低交易成本、更高交易价值实现农村土地产权流转，从根本上消除农村转移人口落户城镇的牵绊。

二是将大龄农村转移劳动力纳入城镇就业援助体系。4050 人员已经构成农村劳动力和流动人口的主体，这部分群体规模庞大，就业能力不足，更容易受到经济结构调整和产业升级冲击，但不能因为转移就业难度大就任其自由发展。部门要一视同仁地将其作为宝贵的潜在劳动力资源，建议尽快将农村转移劳动力中4050人员纳入城镇困难人员就业支持体系中，享受同等的就业援助和技能培训。相对于城镇4050 人员来说，大龄农村转移劳动力的就业意愿更

强，而保留工资水平更低，通过技能培训和就业援助更容易激励他们继续活跃在劳动力市场中。

三是完善社区服务引导农村妇女返回劳动力市场。大量农村留守妇女出于照料家庭（子女或老人），既不从事农业生产，又缺乏转移动力，劳动参与率很低，造成人力资源闲置，同时也带来一些家庭和社会问题。这部分群体技能水平较低，但大多尚处在青壮年阶段，应该积极创造条件，鼓励农村妇女返回劳动力市场，建议以城镇流动人口社区为平台，加强日间照料等基础设施建设，提供托儿和学前儿童、老年人照料服务，搭建流动人口子女和老人照料的互助平台，加强对育龄流动妇女的就业保护，提高农村妇女劳动参与率。

四是鼓励农村青年劳动力继续从农业农村中脱离出来。农村青年是实现农业现代化的关键，但前提是继续鼓励和支持加大物质资本和现代技术投入，继续走劳动节约型的农业发展路径。通过鼓励农业规模化经营，大幅提高劳动生产率，将所剩不多的宝贵青壮年劳动力从土地中出来。部门应该在人力资本投资、物质资本投入和配套制度改革几个方面同时着手，加强以年轻人为主的新型职业农民培训，增强现代农业机械、装备、技术等投入力度，从根本上解决阻碍劳动力、资本与土地要素有效配置的制度性障碍，通过提高劳动生产率释放出更多有效劳动供给。

农村存量劳动力终将枯竭，新成长劳动力是希望之源、潜力源泉，理应成为关注的重点。农村新成长劳动力的转移之路似乎不可阻挡，但能否适应经济结构转型和劳动力市场需求，从而成为稳定可靠的劳动供给，目前来看形势相当严峻，部门应该未雨绸缪、尽早准备。

一是在新成长劳动力进入劳动力市场之前进行干预。伴随着中国经济发展阶段转变，最近几年农民工工资快速增长和趋同现象（即低技能和高技能工资水平出现收敛）产生一种负向激励，使得农村低收入家庭尤其是贫困家庭的子女过早辍学，在技能水平缺乏的情况下提前进入城镇劳动力市场。短期来看有助于改善家庭生存状况，但长期来看对于中国未来人力资本积累造成严重损伤，既阻碍了经济增长方式转变，也埋下了更多就业困难群体的隐患。针对劳动力市场出现的失灵现象，必须依靠公共强有力的干预，继续加强基础教育和职业教育，建议将义务教育扩展至高中阶段，大幅度提高教育补贴水平以降低农村青少年接受教育的机会成本，确保他们成为未来城镇劳动力市场中有效且稳定劳动供给来源。

二是衔接城乡体系加强新成长劳动力技能培训。农村新成长劳动力在离开学校进入城镇劳动力市场之前，通过乡镇就业培训体系让其接受基本就业技能培训和城市生活能力指导。乡镇培训体系要实现与城镇就业培训体系紧密衔接，农村新成长劳动力培训基本思路是“以流出地培训为起点，以流入地培训为重点”，未来人力资本积累最终要依靠城镇就业培训体系，农村新成长劳动力要能够不断地“边工作、边学习”，适应经济结构转型和劳动力市场升级的要求。在城市面向农村青年流动人口开展短期和中长期技能培训，开放并盘活高等教育资源，采取灵活方式为农村流动青年提供高等教育机会，整合来自不同部门和渠道的公共资源，基于社区平台面向他们提供就业、继续教育、技能培训、卫生健康等综合性服务。

（ 本文系2016 年度农业部软科学课题成果。作者单位：中国社会科学院人口与劳动经济研究所）