当前我国政府绩效评估中的若干问题及对策探析

当前我国政府绩效评估中的若干问题及对策探析

绩效评估作为一种成熟的政府管理工具,已在西方国家获得了广泛的认可。由于起步较晚,我国政府绩效评估在理论研究和实际应用方面均存在一定问题。本文试图通过对当前我国政府绩效评估中存在问题的系统分析,提出有针对性的建议对策。

标签：政府绩效评估 服务型政府 对策探析

20世纪80年代发轫于西方国家的新公共管理运动,由于采用了绩效评估的全新制度,而取得了巨大的成功,成为各国政府学习和研究的标杆。90年代“绩效”的概念被引入我国公共管理领域以来,政府绩效评估问题就成为国内理论界和政府部门研究的重点。由于起步较晚,我国政府绩效评估的发展还处于初级阶段,在政府绩效评估的主体、制度、机构等方面存在诸多问题,因此有必要结合我国国情,借鉴国外的先进理论和成熟经验,逐步丰富完善我国的政府绩效评估体系。

一、政府绩效评估的含义

作为新公共管理运动的产物的政府绩效,最早可以上溯到上世纪30年代美国的市政绩效评估和40年代的绩效预算改革。在80年代兴起的以降低政府财政赤字、提高政府效率为目标的新公共管理运动中,英国撒切尔政府的“雷纳评估”和美国克林顿政府的《国家绩效评论》(NPR)、《戈尔报告》和《1993年政府绩效和结果法》的出台,标志着西方国家的政府绩效改革步入了规范健康的轨道。

从唯名定义的角度出发,政府绩效可以被理解为政府管理活动的成绩、业绩和效率。在现代社会中,政府绩效作为衡量政府执政水平的一项重要指标,得到了广大人民的一致认同。我国政府对于政府绩效问题也相当重视。温家宝总理在2005年十届人大三次会议上所作的《政府工作报告》中明确提出:“要抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系。”[1]政府绩效主要体现在三个方面:经济绩效、社会绩效和政治绩效。经济绩效是政府绩效的核心,在这个政治体系中发挥着核心的作用。社会绩效是政府绩效体系中的价值目标,保证国家安全、社会稳定,人民安居乐业。政治绩效是这个政府绩效的中枢,实现经济绩效和社会绩效需要政治绩效作为法律和制度的保证,提高政府绩效的目标是用同样或更少的资源提高更多的产品和服务。[2]政府绩效评估是以“4E”——经济(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectivence)和公平(Equity)为目标前提和依据的一个被动评估过程。这一过程是对组织内部绩效评估和组织外部绩效评估的有机综合,同时也是对多元价值标准的综合应用。[3]

二、当前我国政府绩效评估存在的问题

(一)评估主体单一

当前我国的政府绩效评估主体虽然已经开始向多元化发展,但仍然采用政府

内部评估的方式,评估主体较为单一。绩效评估作为一种政府的内部行为,主要以一种“自上而下”的方式进行。这样就将社会公众和NGO排除在评估过程之外,使得政府部门在评估中过分注重自身利益和局部利益,忽视了其他社会成员的利益需求,从而不利于广大人民群众利益诉求的满足和社会整体利益的发展。同时,由于社会公众和NGO等外部主体在整个绩效评估过程中的缺位,也使得政府绩效评估缺乏相应的监督与制约机制,导致评估的客观性受到一定的影响,评估作用深度和广度缺乏公信力。因此,只有将全社会的力量都纳入到绩效评估中来,才会有利于我国政府朝着服务型政府的方向稳步前进。

(二)绩效评估的相关法律法规的不健全

当前我国的政府绩效评估大多是一种自发状态,缺乏健全的法律法规作为其制度保障。许多政府部门引入绩效评估并非为了提高政府服务质量、提升公众满意度的服务理念,而仅仅是作为一种内部的激励考核手段。只有当发生重大社会影响事件、社会舆论普遍关注问题时,才进行内部批评检查等方法解决问题。因而无法做到事前及时预防、事发无法及时处置的被动不利局面。西方各国在绩效评估中非常重视相关的法律法规建设,如英国《地方政府法》规定了地方政府必须实行最佳绩效评估制度,美国《政府绩效与结果法》全面规定了政府绩效活动,日本政府通过《政府政策评估法》强化了政府绩效评估制度。[4]而我国的政府绩效评估既没有专门的法律法规,也缺乏相应的专职政府评估考核部门,使得地方政府在绩效评估中缺乏具体的、可操作的政策法规指导,各地的绩效评估往往各自为政,绩效评估具有极大的随意性,其程序、方法欠缺科学性和规范性,无法得出客观、准确、权威的评估结果。因此,只有构建起的完善的绩效评估法律体系,才能规范绩效评估方法,真正提高政府部门绩效。

(三)评估主题缺乏公民导向

传统的政府“注重观感和意识形态而不注重业绩”。[5]新公共管理理论将政府部门绩效管理作为其核心内容,强调运用企业精神来改造政府,在政府工作中全面推行质量管理,追求公民导向,关注社会公众对政府服务的满意度。在1993年美国国家绩效评价委员会的报告中就明确提出“顾客至上”,力求建立“一个完全不同的政府,一个真正为顾客——公众负责的政府……要求所有政府部门将顾客放在第一位,定期调查顾客对政府服务的看法和要求,保证每个顾客都有发言权,这样政府就可以知道他们的心声”。[6]而我国原先长期的计划经济造成了在政府管理中,官本位思想过于浓重,对服务型政府理念的消化吸收需要较长的一个过程。因此,只有明确绩效评估的公民导向,才符合“科学发展观”的导向要求,有利于政府管理理念的转变。

(四)评估体系缺乏合理性

开展政府绩效评估,离不开相关的绩效评估指标体系。当前我国的政府绩效指标体系在设计和相关权重设置方面不太合理,指标体系以量化的经济指标为主。这和我国长期以来的政绩考核方式有关,上级政府在对下级进行考核时,往往以GDP作为考核的重点,从而导致广大地方官员以GDP作为政绩标杆,产生一种

唯GDP的倾向。在绩效评估的过程中,以经济指标来衡量政府绩效必然存在其合理性,但过度追求、强调经济指标,忽视、弱化诸如社会指标、公共服务等指标,会导致政府在市场经济中成为一个逐利者,从而迷失自己的方向,对市场作出不恰当的干预,弱化了自身的监督管理职能,不利于政府自身的职能转变。

三、关于优化我国政府绩效评估的若干建议

(一)促进评估主体的多元化

政府绩效评估是政府绩效管理的核心内容。作为我国政府改革方向的服务型政府,其评判标准必须由政府的服务对象——社会公众来评价。西方发达国家在进行政府绩效评估时,早已将社会公众和广大NGO纳入到评估主体的范畴之中。先前,我国政府绩效评估的主体主要是政府自己或其上级部门和官员,使得在绩效评估中,政府仅仅向自己和上级负责,从而忽视了广大人民的利益和要求。通过使社会公众参与到政府绩效评估中来,不仅可以做到下级政府的工作向上级负责,而且能够建立起政府与公众之间的有效沟通途径,使得社会公众的需求建议能够畅达地传达到政府部门,成为真正让社会公众放心、满意的服务型政府。在采取政府内部绩效评估、上级绩效评估和公众评估相结合的同时,还应进行相关的专家绩效评估,从而达到促进政府绩效管理不断改善的目的。

(二)逐步推进绩效评估走向制度化、法制化

完善的绩效评估法律体系是有效开展评估工作的前提和保障。面对当前我国政府绩效评估中存在的问题,我们可以借鉴西方发达国家的成熟经验和方法。通过完善相关的法律和制度使得我国的政府绩效评估工作步入规范化、制度化、法制化的轨道。首先,确立绩效评估在法律上的地位,保证绩效评估成为政府部门公共管理的常设机制,促使政府部门全面开展绩效评估工作,以期提高政府部门管理水平。其次,在构建评估制度时,应确保绩效评估机构在政府部门中的独立地位,防止在评估过程中因为各种人为因素影响评估结果的客观性和准确性。最后应在法律中明确绩效评估的内容、注意事项及具体操作流程,全面细致地指导评估工作的开展,努力做到在绩效评估中有法可依、有例可循。

(三)完善绩效评估的公民导向

科学完善的绩效评估体系必须以公民导向的建立为标准和前提。随着民主化进程的发展,人们越来越认识到政府管理的本质不是管理而是服务,政府绩效评估要以公民导向为中心,以公民满意为政府绩效评估的标准。为此,我们应该加大有关公众满意度指标在评估指标体系中的权重,通过广播、电视和网络等媒体及时准确地向公众公布政府服务信息,积极鼓励公众参与到绩效评估中来,针对公众关心的热点问题,安排专人及时回应公众的需要诉求。通过树立政府的服务意识,不断完善绩效评估的公民导向。

(四)构建科学合理的绩效评估体系

政府绩效评估具有其特殊性,因此构建政府绩效评估体系是一项复杂的系统工作。绩效评估指标体系的科学性、合理性将直接影响到政府绩效评估的成败得失,要防止绩效评估流于形式,就必须全面考虑各项因素的作用。在构建评估指标体系时,首先要考虑到政府管理的经济效益和社会效益,同时也不能忽视短期效益和长期效益、局部效益和整体效益。其次在考虑指标时,要采用定性和定量相结合、统一指标和特殊指标相结合的指标体系,同时兼顾评估指标同相关的岗位、职能相挂钩。再次要广泛听取各方面专家和社会公众的意见,避免绩效评估指标存在某些缺陷与不足。最后,在全面推广绩效评估体系之前,应先在小范围内开展试点工作,针对试验过程中暴露出来的缺陷与不足,不断努力完善绩效评估体系。

参考文献:

[1]http://politics.people.com.cn/GB/1024/3243047.html

[2][美]史蒂文科恩.新有效公共管理者——在变革政府中追求成功[M].北京:中国人民出版社,2001.

[3]张强.美国联邦政府绩效评估研究[M].北京:人民出版社,2009.

[4]郑志龙.政府绩效评估的制度基础[J].河南社会科学,2007,(6):27-29

[5][美]戴维·奥斯本,特德·盖布勒.改革政府[M].上海:上海译文出版社,1996.10.

[6]财政部财政科学研究所《绩效预算》课题组.美国政府绩效评价体系[M].北京:经济管理出版社,2004.207.