从制度变迁视角看欠发达地区农村信用社改革和发展：威县个案

《华ｊ匕金鬲虫》　２０１１年第９期　从制度变迁视角看欠发达地区农村信用社　改革和发展：威县个案　课题组　（中国人民银行邢台市中心支行　河北　邢台市０５４０００）　摘要：本文在对威县农村信用社改革进行归纳的基础上．用制度经济学中有关制度变迁的理论．　对其制度变迁的背景及历程进行了实证分析。本文的基本观点是：欠发达地区农村信用社改革“花钱买　机制”的目标基本实现。机制运行中出现的问题是“路径依赖”的结果　欠发达地区农村信用社只有适当　提高股权集中度．才能走出路径依赖。　关键词：农村信用社；改革；制度变迁：路径依赖　中图分类号：Ｆ８３０．６１　文献标识码：Ｂ　文章编号：１００７—４３９２｛２０１１）０９—００７３—０３　一、强制性制度变迁：威县农村信用社改革和发展历程　考察威县农村信用社在过去几十年中的变迁历程，我们发现主旋律是政策引导性的变迁（强制性制度变　迁），变迁逐渐形成了对政府推动的路径依赖，并因而阻滞了变迁步伐。　（一）变迁过程　建国以后．威县农村信用社经历了几场大的制度变革．大致可以划分为五个阶段：　组建阶段，１９５３－－１９５８年。１９５３年，威县进行了建社试点，７月在郭固村建立了第一个信用社；１９５４年　底，实现了一乡一社，全县共有信用社７５个，员工１４４人。这一时期，威县农村信用社的资本金由农民人股，　干部由社员选举。通过信贷活动为社员的生产生活服务。在自愿互利基础上，按照通行的合作制原则建立起　相互协作、互助互利式的“合作性”资金融通安排。　发展阶段，１９５８年一１９７９年。１９５８年，信用社下放给人民公社和生产大队管理。１９６９年，又交给贫下中　农管理。这一时期。信用社职工实行不脱产制，走“亦工亦农”的道路，威县农村信用社的管理较为混乱（特别　是“文革时期”）．业务工作受到冲击。合作制性质弱化。　产权模糊阶段，１９７７年一１９９６年。１９７７年，信用社的领导和管理权划归中国人民银行威县支行；１９８０　年．农业银行威县支行恢复，信用社成为其基层机构。这一时期，威县农村信用社被划归威县农行管理，属于　两套编制，两本账簿，但却是同一套领导班子。１９８４年，威县成立了信用合作社联合社，既为农业银行威县支　行的内部机构，又是全县信用合作社的联合组织；威县农村信用社成为两级法人。　恢复合作制金融阶段，１９９６年８月一２ｏ０３年６月。这一时期，威县农村信用社恢复了独立法人地位，县　联社的管理权利得到加强．摆脱了与农业银行威县支行之间的行政隶属关系．其业务监管由中国人民银行威　县支行承担．行业管理由市农金办负责。　实行股份合作制改革阶段。２００３年６月至今。这一时期。威县农村信用社建立了“三会”，完善了法人治　理结构．业务监管由威县银监办负责，行业管理由省联社负责。同时，基层社法人地位被取消，威县农村信用　社变更为一级法人。　（二）变迁特征　几十年来，威县农村信用社改革和发展的总体特征可以概括如下：　第一，“花钱买机制”目标基本实现。为了获得无法在原有制度安排内实现的利润一兑付央行票据，威县　农村信用社以明晰产权为出发点．在对原有产权进行重新清理的基础上，进行了增资扩股并保持了股本金的　稳定。按照规范的合作制原则要求，广大农户入股成为社员后，通过民主选举建立社员代表大会、理事会和　从制度变迁视角看欠发达地区农村信用社改革和发展：威县个案　监事会，由“三会”负责管理威县农村信用社。同时，威县农村信用社完善了内控制度，提高了经营管理水平，　加大了支农力度。　第二．强制性变迁特征明显。从威县农村信用社变迁历史中不难看出，历次变迁均是由政府主导的，自　上而下政府推动的特点非常明显。这个过程中　，制度经济学关于强制性制度变迁的观点得到验证：政府主导　的强制性制度变迁可以提高制度变迁的净收益。回顾历史，相比于国外经济主体漫长时间的自主演进，政治　推动减小了我国农村信用社制度变迁的时间和经济成本。５０年代初期，农村信用社与供销合作、生产合作共　同形成“三大”合作．对当时国民经济恢复发展，特别是农村经济的发展，发挥了重要作用。５０年代后期一直　到文化大革命结束．合作金融同其他金融组织一样，贯彻了“发展经济，保障供给”的方针，成为计划经济体制　下农村筹集和分配资金的一个重要渠道．对我国社会主义建设做出了不可磨灭的贡献。　第三，路径依赖特征突出。综观５Ｏ多年来的历次改革，每次都是初衷良好，但始终摆脱不了外力主导、　行政推动的惯性．这验证了“路径依赖”理论。受时代限制，人民公社和生产大队偏重于考虑支持农业生产，　使农村信用社产生了一些不良资产。此时，只有依赖政府的推动，用国家银行的管理加以规范。在深化金融体　制改革的过程中．农行领导和管理农村信用社与农行自身转变为商业银行存在着许多难以解决的问题。农　行“一身二任”既不利于农行集中精力推进自身的改革和发展。也与农村信用社的深化改革存在许多矛盾，不　利于其按合作制的方向发展。此时，只有依赖政府的推动。用合作制原则规范农村信用社。行社脱离后，尽管　农村信用社业务管理由县级联社负责。金融监管由人民银行实施。但实际上。省、市建立的农村金融体制改　革办公室已实质性地代替了联社的管理职能。用合作制原则规范农村信用社过程中，农村信用社经营管理　水平得到提升，但经营管理层对于进一步明晰产权缺乏积极性。此时，只有依赖政府的推动，走“花钱买机制”　的道路。　　’“花钱买机制”中。省政府以承担风险处置责任为代价，获得对农村信用社的行业管理权利。成为农村信　用社经营风险的最终承担者。在农村信用社资产质量较差，经营状况有待进一步改善，经营管理水平有待进　一步提升的情况下。农信社风险承受能力极其有限。此时，只有依赖省政府对农村信用社实施全面管制。　第四。合作制得到提倡和坚持。威县农村信用社的曲折发展过程是明显的例证：由合作组织到集体性质，　由国家银行在农村的基层机构到重塑合作制，一直到采取股份合作制。从服务方向来说，合作制中“为社员　服务”的目标与国家支持农业发展的政策目标是相符的。这是合作制得到提倡和坚持的根本原因。如果按照　现代企业制度要求，农村信用社产权改革的终级目标就是股份制，合作制、股份合作制都可以看作向股份制　过渡的阶段。受经济发展水平的制约，目前欠发达地区农村信用社改革全面推行股份制是不现实的，因此在　改革实践中采取了股份合作制　第五，股金集中度与其它体制安排呈现互补性。目前，存在着一些违背“花钱买机制”初衷的体制安排，　如：社员民主管理流于形式、“三会”形同虚设、“内部人控制”、“外部人干预”等。需要引起注意的是。股金集　中度（股金高度分散）与这些体制安排均呈现互补性，即，股金高度分散引起了其它体制安排的产生和强化。　此次改革中，国发［２００３］１５号及国办发［２００４］６６号明确提出“使农村信用社真正成为自主经营、自我约　束、自我发展和自担风险的市场主体，真正成为服务农民、农业和农村经济的社区性地方金融企业”。受县情、　民情、社情的制约。农村信用社股金高度分散，不可避免的出现股金存款化。导致了社员民主管理流于形式。　其后果是。“三会”虽然建立但作用发挥不充分，管理决策层的权力制约机制难以落实，监事会的监督作用没　有充分发挥，这就为“内部人控制”提供了可能性，使“外部人干预”具备了充足理由。　二、适当提高股金集中度：走出路径依赖的突破口　欠发达地区农村信用社改革要走出“路径依赖”．需要从现存体制安排的各个组成部分中分辨出基本制　度要素，进而寻求制度变迁的动力。通过上文分析。可以得出结论：从产生顺序考察，股金高度分散在先，其　后才产生社员民主管理流于形式、“三会”形同虚设、“内部人控制”、“外部人干预”等体制安排。因此，股权结　构（股金集中程度）是欠发达地区农村信用社体制安排组成部分中的基本制度要素，一旦股金逐步实现适当　集中．许多与它互补的体制安排就会逐渐得到解决。　７４　《华北金融》　２０１１年第９期　（一）政策支持是提高股金集中度的前提　１．积极探索农贷风险转移和补偿机制，坚定社员的人股信心。农业的脆弱性和农业保险制度的不健全．　使得农村信用社支农成本居高不下。因此，必须提高其服务“三农”的效益，降低其服务“三农”的风险，在发　展中逐步统一农信社服务“三农”与实现盈利的双重目标　２．实行税收优惠制度．政府帮助消化历史包袱。以历年亏损挂账为例说明：威县农村信用社２０１０年实现　净利润６７７．０３万元，历年亏损挂账７４０８万元；现行政策下，如果用利润消化历年亏损挂账，仅所得税就需上　缴７４０８＊２５％＝１８５２万元。因此，建议制定对农村信用社的制度化、常规化、普及化的税收优惠制度，从而促进　其可持续发展。　３．强化对治理结构的监管。加强对社员人股的合法性、真实性监管，有效监管和清理存款化股金的行为。　强化对“三会”运行机制的监管，促进高效的决策机制、执行机制和监督机制的建立和有效运行。只要从监管　政策上作出安排，在强调农村信用社经营社区性的同时，给予相应的政策激励和引导，确保农村信用社信贷　资金不外流、支农力度不减弱、服务方向不改变的目的就能够达到。　（二）采取多种措施，坚定社员持股信心　１．完善股权流通转让机制，为适当提高股金集中度提供保障。根据银监会《关于规范向农村合作金融机　构入股的若干意见》的规定。建立覆盖全辖的“农村信用社股金流转信息披露制度”，完善农村信用社股金转　让市场，减少退股行为，保持股金稳定。　２．明确以“为社员服务”为首选目标．积极兑现人股社员应享有的权利。在不提高经营风险的前提下，寻　求“为社员服务”与国家支持“三农”的政策目标的结合点。通过创新金融产品．做到资金优先扶持、实行利率　适度优惠等措施，为社员（法人、自然人）提供优先服务，适当提高股金集中度社员基础。　３．以农村信用社为利益中心．进一步提高盈利能力。在坚持社区性经营的同时，通过加强经营管理，积极　采取措施盘活不良资产．提高信贷资产质量，扩大经营规模，提高盈利能力。　４．资格股全部转为投资股．提高股本金的稳定性。将自然人和企业法人的资格股转化为投资股，实现“同　股同权”。资格股转为投资股后，只能实行股权转让，不再存在退股问题，可以实现财产所有权和控制权的统　一．夯实农信社资本基础　５．逐步提高股权集中度。对经营好的机构，可以通过定向溢价增发、股权流通转让，促进股权适度集中；　对经营相对较差的机构．进一步放宽投资人地域限制、放宽企业法人人股盈利年限限制，提高投资者入股积　极性　坚持市场化取向，加快推进省内、省际农村合作金融机构之间的战略合作、区域联合和兼并重组，开展　业务合作与资本联合。鼓励和支持国内外金融机构战略投资农信社，拓宽机构资金来源，有效改善股权结构。　同时．坚持限制性条款，如：单个自然人股占比不得高于联社股本金总额的百分之一，单个法人股占比不得高　于联社股本金总额的百分之五．职工集中资金人股总额不得高于联社股本金总额的百分之二十。　课题主持人：付先军　成　员：杜玉申　魏笑声　张延寒　陈月彬　刘振强　张长固　孙晋　（责任编辑李西江）　７５