各国城市基础设施建设融资模式变迁与经验

各国城市基础设施建设融资模式:变迁与经验

作者：朱爱萍 张友先

来源：《管理观察》2010年第33期

摘 要：近百年来，各国城市基础设施建设大体上走过了早期的民营化、国有化、私有化改革和全面市场化改革四个阶段，逐渐形成了财政资金、信贷融资、证券融资以及国外资金等四大主要融资渠道。各国对基础设施建设融资模式的选择受到内在原因和外在条件等多种因素的影响。本部分选取了较有代表性的国家城市基础设施融资模式进行了经验介绍：以日本为代表的性金融机构融资模式、以美国为代表的市政债券融资模式、以法国为代表的特许经营制度融资模式。

关键词：城市基础设施融资 性金融 市政债券 特许经营制

1.各国基础设施建设融资模式演变的总体趋势

根据世界银行（1994）的定义，经济基础设施包括：（1）公共设施——电力、电信、自来水、卫生设施与排污，固体废弃物的收集与处理及管道煤气；（2）公共工程——公路、大坝和灌溉及排水用的渠道工程；（3）其他交通部门——城市及城市间铁路，交通，港口和水路、机场。回顾世界各国基础设施建设历史，在一百多年的发展历程中，总体上形成了四个的发展阶段。

1.1 早期的民营化阶段（19世纪-20世纪初）

20世纪初以前，英、美等主要资本主义国家奉行市场经济制度，民营部门一直占据基础设施供给的主导地位。该阶段出现供给主体由早期单纯的私人产权企业向公有产权的市政企业渐变的趋势。

19世纪英国制度上的重要特点是法律和政治制度向私人产权提供了强有力的保护。社会经济方面的情况是财富集中于少数富人，融资体系不发达，因而基础设施领域企业的普遍状况是在有限地域范围内、私人的、小规模经营。最早的基础设施——灯塔就是由民间部门提供的。1851-1881年间英国近1/3的新煤气公司是公有的。到1907年57%的有轨电车公司、%的电力公司、81%的水务公司均变为公权。美国私人部门始终是基础设施经营的主体，但对基础设施经营管制的历史十分悠久。美国最独特的例子是西部开发中的铁路建设。19世纪60至80年代美国铁路是利用私人资本和支持相结合发展起来的，当时美国货运铁路基本得不到的直接投资，铁路公司除了将约20%的运营收入投入建设和维护以外，积极拓

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展其他融资途径。资金来源主要是发行股票、债券、铁路公司移动设备抵押贷款和设备租赁设备融资、提供贷款担保乃至联邦及地方向铁路公司赠送土鼓励开放等。 1.2 国有化阶段（20世纪初-20世纪70年代）

两次世界大战及1929年的经济大萧条给20世纪上半叶的主要工业化国家经济带来了巨大破坏。凯恩斯主义的盛行使在经济中的作用得到广泛认同。该阶段大多数国家将城市基础设施视为具有自然垄断的社会福利性产品，倾向对城市基础设施实行国有化管理，国有的公共企业在国民经济中占有重要地位。

战后欧洲国家国有化程度大大提高。公共企业大多集中在燃料、电力、交通、邮政、电信、自来水和钢铁等领域。除钢铁产业外，大多属于基础设施和公用事业。 1.3 私有化改革阶段（20世纪70年代末-80年代）

20世纪70年代末80年代初，各国发现由投资建设并运营的城市基础设施存在投资浪费、效率低下、服务质量差等诸多弊病。许多国家开始推行基础设施领域公共企业私有化改革，即将部分公营事业出售给私人或私营机构，或将原先由管理的公营事业项目转包给私人企业。

开始于80年代的英国私有化改革集中于航空、电信、能源、电力、供水、天然气等自然垄断企业，20世纪90年代私有化扩大到邮政、铁路、运输等部门。从1984年电信公司私有化到80年代末，英国共得到370亿英镑的收益。美国的私有化始于1981年拍卖联邦的联合铁路货运公司。1988-1992年，美国出售联邦资产及减少补助金额共达24亿美元。基础设施私有化明显地改善了效率。

1.4 全面市场化改革阶段（20世纪80年代至今）

20世纪80年代后，城市基础设施融资全面市场化成为全球趋势。市场化改革就是要打破垄断、引进竞争，通过培育市场经营主体，将原来依靠行政方式组织建设和经营的城市基础设施项目，交由市场主体按市场化方式组织；在融资、建设、运营各个环节中引入竞争机制，通过制度创新和加快职能转变，实现投资运营主体多元化，达到减轻财政负担、借助社会力量发展城市基础设施的目的。20世纪80年代中后期以来，总体趋势是PPPs模式（Private and Public Partnerships）,即与民营企业在公用事业方面的合作伙伴关系正在成为主流。各国采取的市场化手段大体上分为非国有化和自由化两类。前者是指出售国有资产、引入民间资本等所有权的转换；后者是指放松管制、引入竞争等管制的转换。 2.各国城市基础设施建设的主要融资渠道

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影响基础设施融资具体模式和方式选择的因素从内因看受资产特征推动；从外因看取决于一国的金融体系的发育成熟程度、国家的发展战略、经济取向。各国主要的融资渠道包括：

2.1 财政资金渠道

非经营性基础设施价值项目回报机制的核心内容是合理的税费制度。各国地方先后设立了与城市基础设施建设相关联的目的税、财产税和用户使用费。上级财政转移支付和地方对外举债也是地方财政资金的补充渠道。 2.2 信贷融资渠道

信贷融资渠道主要包括商业银行贷款、性银行贷款、国际性和地区性银行贷款等。商业银行贷款主要用于经营性项目；性银行贷款和国际性援助贷款则针对那些准经营性公共项目，贷款利率较优惠。银行贷款，尤其是银团贷款，能够有效地解决大型公共项目资金匮乏问题，在大型公共项目融资中发挥着重大的作用。另外，为获得专业性更强、期限更长和成本更低的贷款资金，许多国家和地区建立了专门的性银行或基金等其他金融机构，如：城市基础设施专业开发银行、城市基础设施开发基金及私人基金等。 2.3 证券融资渠道

利用资本市场为城市基础设施融资，主要包括债券市场、股票市场和证券投资基金三种方式。在美国，大多数的地方和地方代理机构都通过发行市政债券方式进行融资。近年来美国每年发行市政债券规模约4000亿美元，占债券市场发行总额的10%左右。发展中国家债券市场和股票市场尚处于早期发展阶段，不完善的金融体系和拮据的地方财政使得发行市政债券较难实现。一些国家如中国的地方一般采取以出资或联合出资的方式，为城市基础设施项目成立专门的城市建设投资公司，专门从事筹资、管理和营运工作。 3. 主要国家城市基础设施融资模式经验

历史上经历过较完整的建设期的发达国家经验颇值得借鉴，如：以日本为代表的性金融机构融资模式；以美国为代表的市政债券融资模式及以法国为代表的特许经营制度融资模式。

3.1日本：性金融主导的融资模式

日本战后至今在基础设施建设方面的发展历程大体可以分为两个阶段：战后大规模建设时期和70年代以后渐进的市场化改革阶段。日本基础设施建设融资显著的特点是：强力主导下，分阶段、有战略的支持型融资。 3.1.1 战后大规模建设时期：主导的财政性融资

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该阶段基础设施建设的特点是：配合经济发展的国家战略，主要依靠财政资金和性金融手段强有力地主导了大规模基础建设的融资活动。

（1）财政资金是最主要的建设资金来源。日本实行领导下的地方自治。日本基础设施建设是由和地方共同承担的。在全部财政支出中，除了国防费的全部以及公债费的大部分由负担之外，其他财政支出项目的“大头”都在地方。日本财政支出项目中的国土保全及开发费（其中包括了如填海造地、基础设施、公共设施建设、环境保护等和自然灾害恢复重建等费用）支出占财政支出总额的21.3%，其中地方财政支出为73%左右。战后社会固定资产投资的增长远远超过人均国民生产总值的增长。在大规模建设阶段，交通运输、电力、电信等主要基础设施部门投资的增长速度高过GDP的增长，且数倍于甚至近十倍于70年代中期以后的速度。

（2）独特的“财政融资制度”

“财政融资制度”是以国家信用为保证，通过资金运用部，以邮政储蓄、养老保险公积金，对那些民间资金难以承担的规模大、周期长的项目如钢铁、煤炭、电力、海运等进行低息融资，进行基础产业及社会公共基础设施建设的融资方式。利用这种财源设立各种公团、公社等社会基础设施建设公有事业团体，有计划地实施国家的长远方针和。各单位从财政融资机构获得资金，采用企业管理，负责建设、管理和投资回收。战后，特别是在经济高速增长时期，国民储蓄率持续攀升，邮政储蓄及养老保险公积金来源充足，财政融资作为财政的重要手段，将中短期储蓄转化为长期、固定资金，为日本经济复兴及高速增长做出了重要贡献。除此之外，性金融举措还包括长期金融债、性银行的低息贷款等。 3.1.2 70中期以后：新公共管理改革

20世纪70年代以后，随着世界各国基础设施的市场化潮流和经济全球化趋势，日本也兴起了管理的“新公共管理改革”，即重新定位与市场的关系、明确在经济运营中的作用的市场化取向改革。在此阶段，日本在基础设施建设中仍扮演着举足轻重的作用，但其性支持的方式由原先的直接“主导”转向间接“引导”。

（1）市场化的资金来源比重明显上升。从资金来源结构看，70年代之后，基础设施建设的融资呈现出多渠道、市场化的格局。财政直接投资保持了稳定小幅增长，地方债、银行贷款、信托等渠道来源的资金增长迅猛。

（2）持续的性金融措施。该阶段日本基础设施建设新的性措施主要包括：一是性金融担保，即为了降低民间资本进入基础设施领域的风险，日本向为基础设施融资的部门提供财政和性金融担保。二是设立地方公共团体金融机构。这是为地方贷款的专门金融机构，称为“地方公共团体金融机构”。其目的是为地方提供长期的（平均为25年）低利率资金，并对地方从资本市场筹措资金提供增信支持。

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（3）渐进的市场化改革。70年代以后的市场化改革体现在主体的多元化和改革财政融资制度等方面。首先是针对“特殊法人”的民营化改革。特殊法人是主导模式的产物，其主要业务是公益性或公益性色彩浓厚的服务业。该模式导致日本经济结构性效率低下，同时也成为既得利益集团阻碍经济改革的巨大障碍；其次是“第三部门”发展迅猛。由官方和民间共同出资兴办的企业称为“第三部门”（类似于“公私合营（PPPs）”）。第三部门广泛地出现在基础建设领域，并且大量接受财政支持的贷款；第三是“财政融资制度”改革。80年代以后构成原始资金的邮政储蓄和养老保险基金总量不断增加，资金规模不断膨胀。因此，养老保险公积金所需支付的利息额也随之提高，而实际投资活动中运用于基础设施建设的资金效率偏低。自90年代日本从组织制度、投融资渠道、市场化利率定价和绩效管理、监管制度等方面对“财政融资制度”进行大刀阔斧的改革。 3.2 美国：市政债券融资模式

美国城市基础设施建设主要由民间资本投入，主要提供非经营性基础设施投入和涉及到等方面的经营性项目投入。在投资的城市基础设施领域，市政债券是其最主要的融资渠道。

美国市政债券发展历史较长，为促进市政债券市场的发展，美国实施了信用评级、信用升级和市政债券保险等一系列措施，同时，美国联邦，甚至地方对购买市政债券的利息收入免征所得税。通过上述一系列手段，美国市政债券的信用等级、变现能力和市场容量得到加强，市政债券逐渐成为美国城市基础设施建设的最主要资金来源。截止2009年底，美国市政债券余额约为2.8万亿美元，占美国债券市场总余额的8%左右。

美国市政债券在发行、承销、评级、投资、信托和监管等方面，遵循规范的运作方式和严密的管理体系，主要经验包括如下几个方面：

（1）、市政债券的种类。美国市政债券通常分为以下两种：一是普通义务债券，它由地方发行，以征税权力为保障，附加收税、准许收费和特殊收费也可以为这类债券提供保证，它是市政债券中信用等级最高的债券。二是收益债券，也由代理机构或授权机构发行，以发债资金投资的项目所产生的收入做担保，风险的评价基于对未来收入可行性的研究和预测。美国广泛地为卫生保健、高等教育、交通（高速公路、捷运系统、收费公路、港口和机场）和公用事业（供水、污水处理、电力和天然气）等项目发行收益债券。

（2）、发行主体。美国市政债券的发行主体包括、机构（含代理机构和授权机构）和以债券使用机构出现的直接发行体，其中州、县、市占50%，机构约占47%，债券使用机构约占3%。大多数的地方及其代理机构都通过市政债券进行融资。在全美8万多个地方中，其中约有5.5万个是市政证券发行者。

（3）、发行条件。美国市政债券发行必须由具备有能力和声望的律师或律师事务所出具的意见书，声明债券已合法发行并确实是有约束力的债务。发行机构必须经信用评级公司对其

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债务偿还能力以及付息的意愿程度进行审核，并出具债券的信用评级。通常，机构在组建过程中，就通过立法对发行债券的权力给予界定，对发行规模也有一定。市政债券发行要求地方具有一定的财政自主权，有的收入，能够为自己的经济行为负责，明确地方也可以破产。

（4）、偿还机制。美国地方发行市政债券的偿还资金有两种来源：发债资金投入项目的收益和税收收入。具有一定收益的项目可依靠项目收益来偿还，“收益债券”就是以此为依据而设计的制度安排。对于非经营性的城市基础设施，发行的普通义务债券的偿还主要依靠税收收入。普通义务债券的投向基本上是公路、垃圾处理等非盈利性项目，这些项目虽然一般不能直接产生收益，但通过增加城市的土地价值产生的间接收入。作为投资主体，通过开征财产税等方式享由此带来的城市土地等财产升值的部分收益，形成可持续的税收来源。对州以下的地方，市政债券到期后如果不能偿还，债权人可以依法起诉并要求强制执行。在有效的风险防范机制下，美国市政债券的违约率比较低。据统计从1940-1994年发行的40.3万份市政债券中，只有不到0.15%的违约率。 3.3 法国：特许经营制融资模式

法国城市基础设施建设与融资，大体上经历了四个阶段：1944-19年为重建时期；19-1967年为工业化建设时期；1967-1982年为国家计划性规划建设时期；1982年至今为国家权力下放，住宅、城市协调发展时期。

法国城市基础设施积极运用银行贷款、市政债券、项目融资等多种国际通行方式。20世纪50年代以来，法国积极探索城市基础设施建设和管理的途径，经长期实践，在保证安全、行使控制权的情况下，法国基础设施建设融资模式形成显著的特点，即：对于投资城市基础设施项目，引入市场化机制，采取特许经营制度。特许经营制度，是指在保证其对公用事业拥有所有权的基础上，将公用事业的经营权授予开发建设的承租商，承租商在特定的经营期限内通过对公用事业的收益者渐次收取报酬，用来补偿投资建设所需费用并从中获取一定的利润收入。承租商即可以是国有企业或私营企业，也可以是公私合营企业，承租商与保持长期和紧密的合作关系，直到特许经营期满为止。

3.3.1 特许经营的制度内涵。第一、公用事业特许经营的授权主体和发租方是代表公共利益的，是为了提高公用事业的运行效率，委托企业来投资、经营公用事业；第二、特许经营的主体是企业。和企业签订特许经营合同，企业在合同期内就拥有投资、经营公用事业的各项权利，并承担相应的义务；第三、特许经营权是对公用事业垄断权的部分转移。在特许经营合同期内，有关特许经营客体的垄断经营权属于签订合同的企业，排斥其他企业对特许经营客体的竞争。

3.3.2 特许经营制度的基本做法。首先，企业与签订长期合同，明确收费规定；其次，特许经营企业建立与特许经营制度相应的财务；第三，分担一部分特许经营的风险；第四，完善监督机制。法国对特许经营企业的监督主要依靠市场机制和政治完成。

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3.3.3 特许经营制度的效果。法国推行“特许经营”的主要原因一是解决问题，寻求灵活的城市基础设施融资体系和管理；二是解决财力不足的问题。从实际效果看，法国的特许经营制获得良好成效：首先是政企分开，和企业有效发挥各自的作用。其次是扩大了建设资金来源，同时利用私人资金推动经营管理项目产生了较好的财务效益。再次，实现了管理多样化和严格的责任制度。特许经营方式应用城市基础设施和服务多个行业。发放特许经营管理权的机构可以是国家、地方，也可以是下属的公共部门。获得特许经营权的企业，可以是国营企业，也可以是私营企业或公私合营企业。特许方和经营方利益共享，风险共同承担（建设风险、经营风险、投资风险和其他风险等），并且使城市基础设施建设工程和服务部门的设计、施工、经营和维护、保养形成整体，有利于保证工程质量，提高管理水平。◆

参考文献：

[1]毛腾飞，《中国城市基础设施建设投融资问题研究》，中国社会科学出版社2007年版。

[2]马白玉，《中国市政基础设施市场化改革研究》，南开大学出版社2008年版。 [3]Ioannis N. Kessides，《改革基础设施：私有化、监管和竞争》，世界银行2004。 [4]张志华，国外地方债务的规模控制与风险预警，《经济研究参考》，2008年第22期。

[5]IMF，《Manual of Fiscal Transparency》，2007。

作者简介：

朱爱萍，管理学博士，中国社科院金融所博士后流动站，中国银行博士后工作站博士后。 张友先，中国银行总行战略发展部，国际金融研究所，分析师。