城市交通拥堵问题治理研究综述

吴肖;吴丹;关山;黄科鸣

【摘 要】随着城市化进程的加速,城市公共交通也有了长远的发展和改善,目前,我国传统、单一的地面交通体系已经转变成了多功能、复合式的多元交通体系,但城市交通拥堵问题却日益严峻.笔者认为,城市交通发展滞后于城市发展,国家治理理念滞后于社会发展,服务理念滞后于公共交通需求,是造成城市交通拥堵的根本原因.文章通过文献分析和比较研究,对城市交通的内涵、相关理论、发展现状、拥堵原因和治理对策进行了归纳和梳理,希望能为关注城市交通拥堵治理的学者和专家提供借鉴和帮助.%With the acceleration of urbanization, urban public transportation has also been long-term development and improvement, at present, China's traditional and single ground transportation system has been transformed into a multifunctional composite type of multiple traffic system, but the problem of urban traffic congestion has become more serious. The author believes that the urban transport development lags behind the urban development, the concept of national governance lag on the development of the society, the concept of government services lag in public traffic demand, is the root cause of urban traffic congestion. The through literature analysis and comparative study, the connotation of urban traffic, related theory, development status, congestion reasons and countermeasures were summarized and comb, hope to provide reference and help to pay attention to the city traffic congestion management scholars and experts.

【期刊名称】《大众科技》 【年(卷),期】2015(017)008 【总页数】5页(P151-155)

【关键词】城市发展;交通拥堵;治理;对策 【作 者】吴肖;吴丹;关山;黄科鸣

【作者单位】广西民族大学管理学院,广西南宁 430004;广西建设职业技术学院,广西南宁 530003;中国科技开发院广西分院,广西南宁 530022;中国-马来西亚钦州产业园区管委会,广西钦州 535000 【正文语种】中 文 【中图分类】C93

在建设法治和服务型的进程中，要推进国家治理体系和治理能力的现代化，这是全面深化改革和转变治理理念的关键。在我国，城市交通问题由来已久，交通拥堵、交通事故层出不穷，公共交通问题和停车问题也逐渐凸显，由此引发的社会问题和矛盾也日益尖锐，这不仅制约了经济发展和城市化进程，更挑战着的治理能力和服务效率。因此，在构建服务型和公民社会的时代背景下，城市交通问题，尤其是城市交通拥堵问题已成为治理和社会关注的重中之重，公共交通建设和治理是一个复杂的系统工程，在主导下，应该发挥、市场和社会等多元主体的作用，促进城市公共交通资源的最优化的合理优化配置，进一步实现使用公共交通资源的公平与平等，并达到公共交通资源的“帕累托最优”，这对于解决城市交通拥堵问题和促进公共交通发展的现代化和智能化，有着重大意义。

1.1 城市交通

在19世纪20年代初，法国巴黎出现了世界上第一辆为城市公众提供租乘服务的公共马车，这标志着世界上城市公共交通的诞生。作为芝加哥学派代表人物之一，罗伯特·帕克认为，城市是一个有机的整体，其形成、发展和壮大有着自身的规律，城市交通作为城市发展的重要工具和载体，是由各种相互、相互补充的交通资源而组成的整个城市交通体系网，是城市发展最基本的公共设施。[1]封雨晴认为，城市交通加速了整个城市人与物的空间位移，在固定基础设施和可移动载运工具的前提下，促进城市生活由静态向动态，由单一向多元化转变的城市公共交通系统。[2]目前，狭义上的公共交通是指城市范围内的各种公共交通的集合；广义上的公共交通是指由货运和客运组成，通过对内和对外交通，在城市运输系统、道路系统和交通管理系统的指挥、协调和配合下，最大限度的实现人流、物流的集聚与分散的准公共物品。郑祖武认为，城市交通建设是一个动态的发展过程，不仅要保障基本的人流、物流，铁路、公路、水路和航空畅通，更要促进城市交通协调与可持续发展，即做到城市交通的安全、舒适；通达、有序；低能耗、低污染。[3] 1.2 交通拥堵

目前，交通拥堵已成为城市生活的常态，尤其在大都市区，客流、货流高度集中，车多拥挤、交通事故频发且车速缓慢等现状给城市交通治理带来了严峻的挑战。美国芝加哥交通部认为，30%以上的车辆停滞在道路上的时间超过五分钟被认为是交通拥堵；日本建设省认为，道路拥堵时间超过十分钟或者道路拥堵长度超过1000米被称为交通拥堵，在高速公路上，车速低于每小时10千米，且不断反复停车，持续时间超过15分钟，被认为是交通拥堵。[4]刘南,陈达强认为，在特定的时间和空间范围内，交通人员、车辆及其载体在交通运输过程中出现的停滞现象，主要是由于交通供给量不足、交通主体行为不当和突发事件、自然灾害等造成的。[5]我国交通部认为，在无信号灯的交叉路口，车辆停止距离超过 250米；在有信

号灯指示的交叉路口，信号灯三次显示绿灯，而车辆仍旧没有通过交叉路口，或者车辆停止距离超过1000米的情况，成为交通拥堵。[6]综上所述，交通拥堵是指交通运输不顺畅、停滞等问题，并给行人、车辆和货物造成路中停滞、迟缓现象，造成人们生产、生活和出行不便等病态的社会状况。 1.3 治理

在20世纪90年代，“治理”这个政治术语，已逐渐被西方学术界认可和接受，并认为是统治的“替代品”，的角色由统治到治理，由管理到善治的转变。威格里·斯托克认为，在公共领域中，治理包括三个方面：即公共层面的治理，新公共管理层面的治理，国家管理层面的治理，其目的是促进各方力量最有效率和效果的实现公共资源的优化配置。[7]罗伯特·罗茨认为，治理不同于有序条件的统治，而是采取新的方法和方式来统治社会的治理，其内容包括六个方面，即最小国家管理的治理，公司管理的治理新公共管理的治理，善治的治理，社会—控制体系的治理，网络组织的治理。[8]俞可平认为，治理不是循规守矩的规则，而是一种动态协调的活动过程；不是控制和正式的制度，而是协调和持续互动的管理；不是机关单方面的管理，而是由部门、公民组织、各利益集团等多元主体的协商管理。[9]随着社会的发展和公民需求的提高，治理总是根据形势和国情需要而赋予新的内涵，它是对各种利益的调节和分配，对公共领域和社会事务的治理，是由治理理念、治理结构和治理方式与模式的集合。[10] 城市交通拥堵不仅是城市化进程中的必然问题，更是亟待解决的社会问题，目前城市道路交通容量过低，传统的道路规划和设计弊端日益显露，居民出行机动化率增加，小汽车增多，道路网络布局不合理和交通管理落后等现状，严重制约了城市交通发展智能化和现代化的进程。 2.1 城市交通拥堵问题严重

随着城市化和工业化进程的加快，城市扩张加速、道路交通供求矛盾突出、汽车年

产量和销售量剧增等问题，加剧了城市交通治理的难度。我国机动车辆，机动车驾驶人数，机动车交通事故数量逐年递增，据统计，在2013年底，我国机动车驾驶员人数高达 26955.93万人，汽车拥有量高达12670.12万辆，机动车交通事故数高达183404起，机动车交通事故死亡人数高达 55316人。[11]吴裕锋认为，老城区道路建设不足和汽车数量激增，再加上相配套的基础设施不健全，道路拥堵现象十分普遍，由于历史和政治原因，城市的商业中心、政治中心和休闲、娱乐中心大多集中在老城区，老城区人口密集、车辆剧增，交通拥堵问题十分严重。[12]项园认为，土地资源的有限性和公民需求的无限性之间的矛盾日益扩大，且人均道路面积占有量低于国际标准。目前，我国人均道路面积占有量约为11平方米，国外城市为15～20平方米，且城市道路增长速度低于机动车辆增长速度，造成城市人均道路容量不断减少的居民。[13] 2.2 城市交通设施发展滞后

毛瑞明认为，城市交通设施落后造成交通事故的比例高达 10%，交通设施不健全和管理理念滞后，交通设施设置不合理，道路施工不严格、质量不达标以及道路监管不到位、道路规划和设计不科学等现状造成了城市交通设施更新和发展滞后。[14]徐刚认为，交通设施资源供给不足，引起了交通管理的混乱和无序，尤其在商业街、餐饮中心和休闲娱乐中心，停车位缺乏，停车摊难，停车需求之大，造成城市交通设施服务落后，其次，交通体系的不完善，造成高峰期的公共交通工具过分拥挤、道路堵塞，公民对城市公共交通的实际需求大于城市道路的建设需求。[15]城市交通设施健全与否严重影响着公共交通体系的建立和完善，在中、大型城市，虽然经济发展水平高，基础设施健全，但交通拥堵现象尤为严重，因此，提高城市公共交通设施的服务水平，扩大人均道路面积的占有率，转变公共交通的治理和服务理念，有助于缓解公共交通过度拥堵的局面。 2.3 城市道路容量严重不足

朱明皓认为，尽管我国每年的城市道路面积都在增加，但人口增长率以及交通的需求量大于现有道路的供给率，在对32个拥有百万人口的城市抽样调查中发现，就有27个城市的人均道路面积占有量低于全国人均道路占有量水平，在一定程度上，城市道路容量依旧供给不足。[16]谷坤耀认为，由于土地资源和城市用地的有限性，在车流量激增的情况下，城市道路的容纳能力有限，尤其在上下班高峰期、周末和大型节日特殊时期，人均道路容量不断降低，主干道、交叉路口等区域路段处于超饱和状态，容易造成出行不便、交通事故频发等问题。[17]刘治彦，岳晓燕认为，私家车数量的激增和城市轨道交通发展的滞后，给城市交通发展带来了巨大的挑战，造成人均城市道路面积容量不断缩小。[18]因此，城市道路容量不足，人均道路面积占有量过低，不仅制约着城市的快速发展，更影响着整个交通体系现代化、智能化和标准化的进程。

随着城市化水平的提高和城镇规模的扩大，城市交通拥堵呈常态化、多元化和复杂化发展趋势，其拥堵区域逐渐由城区向郊区，由老城区向开发新区扩展。因此，在构建服务型和创建和谐社会的时代背景下，城市规模、人口总量、汽车数量和道路规划水平作为影响城市交通拥堵的重要指标，只有从根本上分析城市交通拥堵问题的根源，才能实现交通顺畅、出行便利和安全舒心的城市交通体系。 3.1 城市规划不合理

城市规划作为城市建设和管理的龙头，不仅关系到城市未来的发展和整体空间布局，更关系到城市规划、城市建设和城市运行的综合部署。城市交通规划作为城市规划的一部分，只有在城市规划整体空间布局的基础上，才能进行城市交通规划和市政建设规划。因此，城市规划不合理，必然导致城市交通规划体系不健全，造成各种交通设施在规划、设计、布局和运行方面，存在交通拥堵的隐患。吴生波认为，由于城市的发展是一个动态、灵活的系统工程，在对城市整体空间结构进行设计的过程中，受到专业知识的有限性、科学技术的局限性和城市发展的复杂性影响，对城

市规划的长远性、整体性和综合性把握不足，造成城市发展的无限性和城市设计理念的滞后性之间的矛盾。[19]肖开满认为，合理的城市规划，不仅会加速整个城市化的进程，更会促进城市资源的优化配置，并为城市交通规划提供了良好的契机，但城市规划进程缓慢、城市土地资源利用不合理、城市规划并没有适应市场经济和社会建设的需要，从而造成城市规划整体布局不合理的现状。[20]因此，在新形势下，提高城市规划和设计的理念，积极促进城市规划与社会建设的协同发展，完善城市空间整体布局，为城市交通规划做好铺垫。 3.2 城市交通规划体系不健全

孙喆认为，城市交通规划是建立城市交通体系的基础，大多数城市的交通拥堵问题，是由于交通规划、设计片面，不合理，没有从长远的角度去看待一个城市的整体发展、综合发展造成的。[21]不仅浪费了有限的公共资源，而且让交通资源不能发挥最大的社会效用，并不利于交通资源的公平和有效配置，造成交通拥堵和引发交通事故。何玉宏，谢逢春认为，由于历史和政治的原因，大多数城市规划之初都是单一型的区域城市，但随着城市人口的膨胀，城市道路必须向外扩展和延伸，但传统的城市交通布局已成体系，短时间内无法重新进行统一设计和规划，从而造成交通拥堵问题严重。[22]王净认为，城市交通体系建设是一个动态的、发展的和长远的系统工程，城市交通规划作为道路体系形成的核心，应该在考虑道路供需的实际情况下，更应该注重城市的规模、人口、土地和财力，进行科学、协调、统一的战略交通规划。[23]

3.3 交通供需矛盾突出，交通设施缺乏

李晓霞认为，交通需求量和交通供给结构随着城市发展的变化而改变，经济发展加速了城市化建设步伐，城市规模的扩大吸引了大量人口的进入，而城市土地和道路面积并没有因此而扩大，只是在原有城市道路的基础上，进行相应的维修和改善，交通总供给量低于城市发展的实际需求，造成交通供需矛盾突出。[24]郭继孚，刘

莹认为，城市人口和规模已经远远超出城市起初设计和规划的容纳与接待能力，在新城开发和旧城改造的过程中，城市规模和面积不断增大，其城市面积和土地也不断向外延伸，这在一定程度上拉长了居民的出行距离，客流量长时间的周转必然超过道路交通供给的实际承载力。[25]王宙玥认为，城市交通拥堵现象已成为城市发展的“流行病”，究其原因，主要是因为人口数量和城市规模的不断增加，使原本不完善的交通设施，显得更加稀少和匮乏，公共交通资源不足，交通拥堵现象严重。[26]

3.4 交通管理手段落后、传统

杨佩昆认为，目前，我国的交通管理手段和方式比较传统，大多以经验和交警现场监管为主，缺乏交通管理的持续性、系统性和综合性。[27]在城市交通管理方面，各种交通资源缺乏有效地整合，公交和地铁作为运输客流的最主要方式，二者之间没有进行统一的衔接和补充，而是各自运营，造成公共交通资源的浪费，公共交通智能化发展和协调、统一能力薄弱。陆化普认为，许多城市在开发和建设的过程中，往往将重心放在GDP上，而忽视了其他公共设施的建设，城市的管理不是以人为本和城市发展为本出发，而是片面追求经济的高效率，造成在交通建设这一方面投入过低，管理方式单一、滞后，交通管理的科学化和智能化水平极低。[28]因此，交通管理手段和方式的落后，必然导致交通建设和发展的滞后，传统的交通管理理念必须打破，在以人为本和以城市发展为本的基础上，创新公共交通管理模式，提高公共交通的管理水平和服务能力，这对于缓解交通拥堵现状和整合各种交通资源意义重大。

随着城市化进程的加快和工业化水平的提高，城市的人口规模将会不断膨胀，在城市容纳能力有限和公共资源不足的情况下，只有对各种交通资源进行统一规划、有效整合，并采取行政性措施，加快公共交通的建设力度，提高公共交通的现代化治理水平，将公共交通智能管理与人工管理相配合，从而实现公共交通资源使用

效率的最优化。

4.1 合理规划城市交通，提高公共交通的使用率

郏国中认为，随着“轿车进入家庭”步伐的加快，早期的城市规划、城市功能区位划分和城市交通体系已经不能适应工业化和现代化发展的需要，传统的单中心格局构建，将生活区、行政区、工业区和休闲区进行单独规划，容易造成“摊大饼”式的城市网络格局。[29]在构建交通体系的过程中，应该将交通功能、商业功能与服务功能结合起来，改变城市交通的单中心服务格局，积极打造多功能、综合性的多中心服务区，并加快相配套公共设施的建设。周军，苏云婷认为，在规划交通布局的过程中，应该避免将所有优质公共资源集中在单一区域，城市空间布局和公共资源分布结构应该朝着均衡化、多元化和便利化方向发展，建设卫星城，完善城市副中心的交通战略布局，避免规划脱节和单中心交通网络格局，缓解主城区和主干道的交通拥堵状况。[30]姜英来认为，城市规划和设计的复杂性带来了交通管理与规划的复杂性，将单一的摊大饼式的平面网络布局规划成多种交通模式并存的立体交通模式，并增加道路网的密度，才能促进各种公共交通资源的优化配置，提高交通治理的效率。[31]因此，城市交通规划并不是一次性、单一性和固定性的简单工程，而是一个动态的、因时因地调整的复杂系统性工程，只有将行政功能、商业功能、交通功能和服务功能集合起来，才能充分提高公共交通资源的使用效率。 4.2 增加交通资源供给，加快公共设施建设步伐

陈佩虹认为，在2.1 0年，我国的城市化率高达4...8 %，而且呈逐年上升趋势，据L.g.s.i c增长模型估计，在2.2 0年和2.3 0年，我国城市化率分别高达5...%和6...%，每年城市新增人口大约增长.4.0万，而我国城市交通年供给率为1...%，交通资源严重供给不足，应该在加快公共设施建设的同时，增加交通资源总供给量。[32]夏宝龙认为，城镇化是中国未来发展的新出路，而交通拥堵又是城镇化发展过程中不能逃避的现实问题，针对公共资源紧张和公共基础设施薄弱的现实情况，只

有增加交通资源的供给总量，完善公交、快速公交、地铁和出租车多元供给的交通方式，尽量较少私人汽车的出行率，扩展城市交通资源的广度和密度，加快配套公共设施的建设步伐，从而有利于缓解交通压力和交通拥堵的局面。[33]黄攀认为，交通路线设计不合理，交通供需总量失衡，对交通流量预测失误和交通供给量严重不足，是造成交通拥堵的深层次原因，增加公共交通的总供给量，合理规划单项配比，促进道路交通的优化，保证交通供需总量的均衡。[34]目前，我国的交通总需求量大于总供给量，而且城市交通供需矛盾不断扩大，因此，在合理控制城市发展规模和人口的情况下，应该增加公共交通资源的总供给量，不断提高人均城市道路面积占有率。

4.3 创新公共交通服务模式，实现智能化管理水平

孙梦浩认为，提高交通管理的智能化与科学化，是推进交通管制工作步入“快车道”的必然途径，在交通工程技术方面，优化主要路口的服务设施，配备智能化、高尖端的信号灯联网系统；在交通基础设施方面，根据路段和客流的实际情况，加强公共设施的覆盖力度和服务程度；在交通监管方面，采取人工和智能系统监管相结合的监控体系，提高交通管理的智能化水平。[35]刘学民，陈琛认为，城市拥堵问题由来已久，它是伴随城市的发展和人口的激增而突显的，虽然世界各国都在治理这一社会问题，但交通拥堵现状依旧严重。[36]李翔宇认为，加大对公共交通拥堵的治理力度，需要构建“大公交”系统，在公交一体化管理策略的模式下，实现公共交通一体化和交互式管理，促进各公共交通资源之间全方位和多元化的立体交通服务，进而实现公共交通管理模式的现代化、人性化和智能化。[37]的滞后性和管理的落后性是造成交通拥堵的重要原因，各国的治理措施都是在交通拥堵发生后才去治理，这在一定程度上并能扭转交通拥堵的颓势，因此，应该不断创新公共交通服务模式，提高交通治理理念的前瞻性和长远性，运用现代化的智能管理手段，提高居民出行的畅通率和公共交通的服务效率。

4.4 规范和健全交通法规，促进公民文明出行

交通拥堵问题不仅是城市化发展的常态，更是治理的难题，因此，在构建服务型和法治的时代背景下，不仅要提高的服务水平和管理效率，也要提高公民的综合素质和公共道德修养，从而实现治理公共交通拥堵问题的顺利进行。杨向前认为，在大多数公共交通事故中，公民驾驶行为不规范，尤其是醉酒驾驶、疲劳驾驶、超载驾驶是造成公共交通事故的主要原因。一方面，规范公共交通方面的相关法律，倡导公民文明驾驶，安全出行，是减少交通拥堵和交通事故的关键，另一方面，要加大对违法驾驶员的处罚力度，从严、从重处理各种违法行驶行为，确保公共交通的秩序和法律的公正性、权威性。[38]苏红认为，交通拥堵问题虽然不能根除，但在很大程度上可以避免。目前，中国城市人群出行，认为交通工具越快越好，他们宁愿把时间花在工作、聊天和社交上，也不愿意选择步行、骑自行车和乘坐公共交通出行，城市居民亚健康问题严重。因此，根据实际情况和现实需要，合理的选择出行交通工具，培养健康、生态和多元的出行方式，鼓励晨跑、步行、自行车、公交车、地铁等大众化的交通工具，有助于缓解交通拥堵的压力。[39]规范和健全公共交通方面的相关法规，提高公民文明出行意识，不仅可以减少公民出行次数，降低汽车尾气的排放量，缓解公共交通拥堵的压力，更能提高公民的生活质量和身心健康，从而促进城市公共交通的健康发展。

城市交通拥堵是城市化发展中的必然产物，其产生有着深刻的政治、经济和历史原因，它并不是简单的一次性城市交通治理工程，而是应该在主导、企业竞争、第三方力量监督和公民参与等多元力量进行因时、因地制宜的综合治理过程。交通拥堵是城镇化发展的通病，不仅影响着城市化进程，更给民众出行带来极大不便，不利于服务型的构建与和谐社会的实现；因此，在新形势下，改变计划经济下传统的、过时的和单一的交通管理体系，引入竞争机制，合理规划城市布局和城市交通体系网络，合理控制城市用地和人口规模，加大公共基础设施投入力度，

提高公共交通资源的使用效率，提高公共交通设施的智能化服务水平，从而缓解城市交通拥堵的局面。

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