国家行政学院学报２０１１．１ 公辩篁理与住政改曩 区域基本公共服务均等化的跨界治理研究 基于武汉城市圈基本公共服务的实证分析 孙友祥 （湖北大学，湖北武汉４３００６２） ［摘要］区域发展和基本公共服务不均衡是我国经济社会运行的典型特征之一，也是和谐社会构 建的现实滞障。本文以跨界治理理论为依托，对武汉城市圈基本公共服务非均等化问题展开实证分析， 提出通过创建区域公共服务跨界治理体系、重构治理路径以完善区域公共服务运行机制并促进城市圈基 本公共服务均等化的对策。 ［关键词］跨界治理；武汉城市圈；基本公共服务；均等化 ［中图分类号］Ｄ６ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００８—９３１４（２０１１）ｏ１—００７３—０６ 改革开放以来，我国经济社会得到迅速发展，公 的武汉城市圈基本公共服务均等化是城乡、区域和群 体均等化的统一，其均等化问题应该至少从城市与城 市、乡村与乡村和城市与乡村等个三个层面加以分析。 本文的武汉城市圈基本公共服务均等化问题的实证分 析立足于区域、城乡层面，内容包括基础教育、医疗 卫生、社会文化、就业、社会保障、环境和公共基础 共服务水平不断提升，但是，区域社会发展尤其是公 共服务的非均衡问题差距也日益凸显。以武汉城市圈 为例，受经济社会发展的自然分化特别是行政分割、 城乡分治和差异化社会政策的影响，区域基本公共服 务发展不均衡，并成为经济社会可持续发展的滞障。 如何创新城市圈公共服务治理体系，促进基本公共服 设施等方面，数据来源为城市圈各地《国民经济和社 会发展统计公报》和课题组所做的调查与统计。 （一）武汉城市圈的经济差距状况 务均等化成为统筹城市圈经济社会发展的重大现实 课题。 一、武汉城市圈基本公共 １．城市圈居民收入差距。无论是相对数据还是绝 对数据，城市圈居民收入差距巨大，且呈扩大趋势。 ２００９年，城市圈城乡居民收入比最大的地区是黄石， 达２．８９，最小的地区是潜江为２．２８。虽然武汉城乡居 服务均等化的主要问题 基本公共服务均等化意旨政府使全体国民较平等 地均衡地享有水平大致相等的基本公共服务” 。在我 国，基本公共服务均等化主要反映在城乡均等化、区 民人均可支配收入只是对应的黄冈城乡居民的１倍， 但武汉城镇居民人均可支配收入是黄冈农村居民的５ 倍以Ｅ。 域均等化、群体均等化等方面 。因此，严格意义上 ［收稿日期】２０１０—０９—１７ ［基金项目］湖北省发展改革委员会项目（２００９００９） ［作者简介］孙友祥（１９６５一），湖北洪湖人，湖北大学教授 ・７３・ 固家行政学院学报２０１１．１ 公井一理与行敢改覃 城市圈城乡居民基本收入状况（２００９年） 国内生产总值（亿） 城镇居民人均可支配收入（元） 农村居民人均纯收入（元） 城乡居民收入差距 武汉 ４５６０．６２ １８３８９ ７１６ｌ ２．５７ 咸宁 ４０５．１５ １２３３８ ４８７３ ２．５３ 孝感 ６８１．２ １３５６２ ５ｌ３ｌ ２．６４ 潜江 ２３４．Ｏ１ １２６１３ ５５３ｌ ２．２８ 鄂州 ３Ｏ８．５４ １３４Ｏ８ ５７１８ ２．３４ 黄冈 ７００．３２ ９９５２ ３７４４ ２．６６ 黄石 ５９７．７８ ｌ３８９７ ４８１１ ２．８９ ２．城市圈居民消费差距。从消费总量来看，２００９ 消费的６倍以上。从消费层次来看，城市圈城镇居民 年城市圈城乡居民消费差距最大的地区是黄冈，城乡 日益关注消费质量，食品支出比重不断下降，恩格尔 居民消费比达３．７３；最小的地区是咸宁市，城乡居民 系数不断降低，而城市圈的广大农村居民还基本在为 消费比为２．４４。武汉城镇居民人均消费虽然只是黄冈 温饱而忙碌。 城镇居民人均消费的一倍，但却是黄冈农村居民人均 城市圈城乡居民消费支出状况（２００９年） 人口（万） 城镇居民人均消费支出（元） 农村居民人均消费支出（元） 城乡居民消费差距 武汉 ９ｌ０ １２７ｌＯ．２９ ４９０１ ２．５９ 咸宁 ２９０．６３ ８４３０ ３４５９．８２ ２．４４ 孝感 ５２８．７ ９９４９ ３７６４ ２．６４ 潜江 １０１．６３ １００４８ ３Ｏ３１ ３．３ｌ 鄂州 １０７．５６ １００５６ ２７９３ ３．６ 黄冈 ７３５．１３ ７６８５ ２０５６ ３．７３ 黄石 ２５８．５６ ｌ０ｌ７９ ３８３７ ２．６５ （二）武汉城市圈基本公共服务差距状况 城市圈部分地区教育支出状况（２００９） １．城市圈区域教育投入差距。教育均等化是基本 武汉 咸宁 鄂州 黄冈 公共服务均等化的重要内容，并且由于教育具有促进 教育支出（亿） ６６．４９１７ １２．９８ ５．８７ ３０．６ 后天发展的放大功能，且出生地一般无法选择，因而， 人均教育支出（元） ７３０．６６ ４４３．８６ ５４５．７４ ４１６．３ 城乡教育均等化在公共服务均等化中尤为重要。但是， ２．城市圈区域基础设施建设差距。现在的城市虽 由于历史及现实的原因，城市圈区域教育发展包括办 然不能说“条条大道通罗马”，农村也不能说有“蜀 学条件、经费投入、师资队伍、教育质量等严重不均 道难难于上青天”的感觉，但城市圈地区、城乡基础 等。武汉市２００９年教育投入最高，达７３０．６６元／人， 设施的差距是显而易见的。截止２００９年底，圈内的武 黄冈市为最低，只有４１６．３元／人，两者差距达３ｌ４．３６ 汉市的公路通达率近１００％，且９０％以上为一级公路； 元／人。地方政府教育投入的巨大差距，必然导致地方 ９５％以上的人口使用洁净自来水，公共娱乐设施和健 办学条件、师资队伍、教育质量等方面的严重不均等。 身设施非常发达。而农村市黄冈的公路通达率不到 ９０％，且路况较差，两车避让都成问题，很多地方还 是泥土路，窄而险；７０％以上的人口还没能使用上洁 ・７４・ Ｉｉｌ家行政学院学报２０１ １．１ 公其管理与行政改量 净自来水，农村娱乐设施几乎没有。至于现代通信方 其次，城市圈社会保障与就业公共服务城乡差距 明显。第一，城乡参保率差距大。城市圈农村人口约 占城市圈总人口的６８％，但是参保的人数却不到 ４０％，比城镇的９０％的参保率低得太多。第二，城乡 社会保障水平差距明显。城市圈城镇职工基本养老保 险人均缴费额是农村的５２．６倍，基本医疗保险人均缴 面，城市宽带普及、通讯发达，而农村的许多地方手 机信号覆盖不够，一些地方无法通讯。 ３．城市圈区域医疗卫生差距。近年来，国家通过 建立和完善医疗体系、加大医疗队伍和合作医疗制度 建设，城镇居民的医疗卫生状况显著改善。反观农村， 医疗卫生事业发展缓慢，地区、城乡医疗卫生差距巨 费额是农村的３０倍。城镇居民最低生活保障水平是农 大。如武汉市医疗卫生投入最高，２００９年达３４１．４２ 村的２倍。第三，城乡保障范围差异大。城市居民社 元／人，咸宁地区为最低，只有１４７．９５元／人。武汉市 会保障项目多、内容广，而农村居民社会保障内容狭 每１０００人拥有床位数最高，为３．９８人，黄冈市最低， 窄，失业保险、工伤保险和生育保险以及养老保险基 为１．９６人。武汉每１０００人拥有的医疗技术人员数最 本空缺。第四，城乡就业服务差距大。城市有专门免 高，为６．３８人，黄冈市最低仅为０．２８人，武汉是黄 费的就业培训指导服务，而农村居民基本没有。 冈的２２．７８倍。 ５．城市圈区域环境保护与社区服务差距。从数量 上看，城市圈区域环境保护与社区服务差距大，武汉 城市圈部分地区医疗卫生支出状况（２００９年） 市环境保护支出最高，２００９年达７２９．６元／人，黄冈 武汉 咸宁 鄂州 黄冈 市最低，只有８５．６元／人，两地差距近８倍。武汉市 医疗卫生支出（亿） ３１．０６９４ ４．３ １．９８ １２．９ 社区服务支出最高，达６１５元／人，黄冈市最低，只有 人均医疗卫生 ２４６元／人，两地差距１．５倍。从内容上看，城市圈区 ３４１．４２ １４７．９５ １８４．０８ １７５．４８ 支出（元） 域环境保护与社区服务迥异。在城市，政府的环境保 城市圈部分地区医疗卫生服务状况（２００９年） 护和公共安全的责任保障落实虽然还差强人意，但一 般的环境事件和公共安全事件能较快得到解决。但在 床位总数 卫生技术 床位数／ 技术人员／ 农村，环境保护、减灾避灾的政府职责还没能落实到 人员总数 １０００ １０００ 位，公共安全事件难以解决等。 武汉 ３６１９２ ５８１０２ ３．９８ ６．３８ 鄂卅ｌ ３５７９ ５３２９ ３．３３ ４．９６ 城市圈部分地区环保与社区服务支出状况（２００９） 黄冈 １４３８２ ２１０００ １．９６ ０．２８ 环保支出 人均环保 社区服务 人均社区服务 黄石 ９Ｏ２９ ｌ２０６３ ３．４９ ４．６７ （亿） 支出（元） 支出（亿） 支出（元） 咸宁 ６７６９ ９４６５ ２．３３ ３．２６ 武汉 ６６．４６ ７２９．６ ５５．９９ ６ｌ５．３３ ４．城市圈区域社会保障与就业服务差距。首先， 鄂州 １．５３ １４２．２５ ４．１０ ３８１．１８ 城市圈地区的社会保障与就业支出投入极不均衡。武 黄冈 ６．３０ ８５．６Ｏ １８．１Ｏ ２４６．２１ 汉市支出最高，２００９年达９５１．６５元／人，咸宁市最低， 咸宁 ３．８７ １３３．１５ １１．１ ３８１．９２ 只有３３５．１３元／人，两地差距近２倍。 城市圈部分地区社保与就业支出状况（２。。９年） 二、城市圈基本公共服务非均等化的原因 社会保障与就业 人均社保与就业 （一）公民权利赋予体制的分立性 支出（亿） 支出（元） 我国公民基本权利的宪法规定是统一的和平等的， 武汉 ８６．６０２５ ９５１．６５ 但是具体的制度安排与赋予却是分立的。属地安排制 鄂州４．５５ ４２３．０２ 度使得公民基本权利的实际享有不仅存在地区、城乡 黄冈 ２５．５Ｏ ３４６．８８ 差异，甚至还存在着身份、职业和性别等的差别。首 咸宁 ９．７４ ３３５．１３ 先，是地理位置所赋予的公民基本权利的属地差异， －７５・ 堕璺堡 堂 堕 璺 ：！ 公其一理与行政改覃 如武汉市公民所享有的主要是“武汉市民”待遇，而 城市圈部分地区ＧＤＰ状况（２００９年） 其他８个地区的居民，即使是“城里人”，其享有的 ＧＤＰ（亿） 人均ＧＤＰ（元） 基本公共服务与武汉“市民”也不能同日而语。其 鄂州 ３０８．５４ ２８６８５．３ 次，是身份差别所导致的差异。城市居民能享有的基 黄石 ５９７．７８ ２３１ｌ１．０８ 本公共服务，在农村却很多难以得到，即使是获得了 咸宁 ４０５．１５ １３９４０．４ 也要比城市居民付出更多的代价。即存在“市民”待 黄冈 ７００．３２ ９５２６．５ 遇与“农民”待遇的差异。总之，同一个基本社会制 武汉 ４５６０．６２ ５ＯｌＩ６．７ 度下的居民事实上没能享受到同等的基本公共服务。 （四）社会政策的非均衡性 （二）行政区划管理的分割性 我国行政管理的区划体制具有明显的分离、分割 武汉城市圈不仅是一个多重二元经济系统，也是 一性特征。其与经济区的功能分异和冲突是滋生区域公 个多重二元的社会系统。分离性的行政区划政策和 共服务问题的重要原因，也是影响区域公共问题解决 分割性的户籍管理政策将城市圈人为地分成相对独立 的体制性障碍。如现行的户籍制度将公民分割划片， 的社会子系统，并由此赋予其不同基本公共服务权益； 并把其分成三六九等，不仅存在城市和农村差别，而 同时，城乡流动障碍进一步催化和加剧了城市圈基本 且有大城市和小城镇、发达地区与落后地区、东部与 公共服务的差异性。 中西部之别，并由此赋予其不同的公共服务权益。分 首先是非均衡的基础设施政策。地区政策环境不 离性的财税制度造成地方财力极不均衡，如武汉市的 同、政策目标不同，地区基础设施政策的重点和政策 人均财政收入是黄冈、咸宁的１Ｏ倍。地区财力的巨大 力度有着巨大的差异。如武汉市的人均固定资产投入 差异，使得发达地区与落后地区居民的公共服务差距 是黄冈的４倍以上，考虑长期的累积效应，两地基础 加大。 设施服务差距之大不言而喻。 城市圈部分地区财政收入状况（２００９） 城市圈部分地区固定资产投入状况（２００９年） 财政收入（亿） 人均财政收入（元） 固定资产投入（亿） 人均固定资产投入（元） 鄂州 ２６．５５ ２４６８．３９ 鄂州 ２２０．６ ２０５０９．４８ 黄石 ５９．７９ ２３１３．４２ 黄石 ３４３．０５ １３２６７．７１ 威宁 ３２．０９ ｌｌ０４．１５ 成宁 ３０１．５８ １０３７６．７６ 黄冈 ７４．９０ ｌ０ｌ８．８６ 黄冈 ５５３．３ ７５２６．５６ 武汉 ｌ００５．０３ １１０４４．３ 武汉 ３００１．１０ ３２９７９．１２ （三）经济结构的多重二元性 其次是非均衡的教育政策与劳动就业政策。虽然 武汉城市圈不仅存在着城乡两个相互独立运行的 总体上国家实行了免费义务教育政策，但地区、城乡 经济子系统，而且各地经济发展水平和生产力状况也 的教育资源配置情况迥异，无论是校舍设施、还是教 存在较大差异。武汉市是以工业尤其重工业为主的大 师工资福利以及师资力量匹配和教育经费拨付等，各 都市，其他８个地、市基本是以农业为主导产业，况 地各校差异极大。同样的问题也出现在劳动就业上， 且每个地区都存在落后农业与现代工业的区分，因此， 劳动力市场呈现出“内外有别，公私分明，公开地 武汉城市圈经济具有多重二元特征。如武汉市人均国 下”的二元格局。 内生产总值是黄冈的１０倍、咸宁的５倍。在这种多重 最后，还有非均衡的医疗政策和社会保障政策。 二元经济结构中，地区、城乡生产力发展不同步，生 城市实行的是劳保医疗和公费医疗政策，而农村虽然 产关系变动也不一致，既存在着以现代化大生产为特 建立了合作医疗制度，但实际上是“民办公助”。就 征的工业和城市经济，也保留着大量的以农业为主的 社会保障而言，城市圈地区、城乡居民的社会保障权 小农经济；加之普遍实施的地区、城乡隔离制度，直 益差异巨大。 接导致了城市圈基本公共服务的不均等。 ・７６・ 墨堡 堕 ：！ 公其篁理与行政改鼍 城市圈部分地区社保与就业支出状况（２００９年Ｊ 社会保障与就业 人均社保与就业 督机构，逐步形成一个包括各层级政府、超政府机构 和非政府组织在内的共同治理体系。这种“跨界性” 支出（亿） 武汉 ８６．６０２５ 支出（元） ９５１．６５ 合作构成的“整体政府”，能有效地化解“碎片化政 府”之间的地盘竞争和势力范围割据，使得协调上升 到一个新的境界 ，进而达成正数和博弈以最终实现 区域社会发展和公共利益的最大化。 （二）建立共同基金、强化区域认同，夯实跨界 治理的经济文化基础 鄂州 黄冈 ４．５５ ２５．５ ４２３．０２ ３４６．８８ 咸宁 ９．７４ ３３５．１３ 合作的基石是共同利益，利益的差异化往往是合 三、武汉城市圈基本公共服务 均等化的对策建议 行政区划割裂和地方政府利益刚性是影响区域公 作的障碍。因为差异化的利益诉求以及合作利益与成 本的非对称是参与合作激励缺乏的软肋，也是城市圈 基本公共服务跨界治理成败的关键所在。 从现实上看，武汉城市圈成员无论是经济发展水 共服务问题解决的体制性障碍。因此，城市圈基本公 共服务建设必须打破行政区划壁垒，建构跨越行政区 划边界的治理机制以突破各地政府各自为政的“囚徒 困境” 并统筹区域规划发展。即建立是一个包括城 市圈区域合作组织机构、物质文化基础以及合作激励 机制在内的的“超政府”合作体制 。 （一）建立以城市圈基本公共服务合作委员会为 中心的跨界治理主体体系 平还是公共服务状况，无论是公共服务环境还是发展 目标都参差不一，而这些差异往往会造成城市圈成员 公共服务参与合作激励的匮乏，如果没有相应的政策 和机制来改善这种状况，城市圈基本公共服务合作的 向心力和凝聚力将明显不足。因此，设立区域公共服 务基金、强化合作的根基、层次与力度是公共服务区 域合作制度建设中不可或缺的步骤 。为此，必须加 大各地方政府在公共服务上的公共财政投入，通过优 以城市圈基本公共服务合作委员会为中心的跨界 治理主体系统，其科学架构和有序运行是避免区域市 场割据、治理各自为政和区域利益相互遏制等现象发 化财政转移结构和完善财政转移支付制度，拓展公共 服务基金来源，缩小合作伙伴之间的差距，避免发展 不平衡导致的“合作”破产。 与此同时，强化城市圈区域认同。本质上看，城 市圈一体化始于经济，拓展于政治、社会，但将终结 于文化。没有文化的融合与区域认同，就没有真正意 义上的一体化城市圈。然而，城市圈区域认同是区域 生并形成一种共同参与、激励相容的区域合作机制的 关键。否则，不仅会带来区域合作动力的衰减，而且 还可能致使合作区域的“碎片化”。 武汉城市圈基本公共服务跨界治理主体系统，是 一个包括城市圈各层级政府、超政府机构和非政府组 织在内的合作体系。其中城市圈基本公共服务合作委 员会在城市圈跨界治理中扮演着“元治理角色”，它 发展中长期利益博弈和整合的结果，并且还存在着诸 如地方与地方、城市与乡村的认同建构的不一致障碍， 因此，区域认同仅仅依靠自然演进是不够的，必须有 政治力量的主观建构和公民社会的广泛参与，需要通 过动员政府的政治执行力，强化区域精英的驱动力和 提升“区域公民”社会的协同力，促进区域共识，夯 实城市圈公共服务跨界治理的文化基础。 （三）调和行政区与经济区功能，创新跨界治理 路径与机制 不是统治权威，但却是引领者、服务者和协调人。担 负着组织政策参与者对话协商以促进团结、协调行为 体之间的民主谈判制定制度、并承担补救责任等责任， 履行着城市圈基本公共服务均等化建设规划制定与政 策选择、统筹地方政府的政策实施与落实、协调区域 合作运转并检查监督执行等职责。就城市圈基本公共 服务跨界治理主体系统建设而言，首先是建立武汉城 市圈首长联席会议，之后再建立各具体领域负责人的 直接沟通制度和协调制度，在此基础上设置武汉城市 圈基本公共服务建设区域合作常务执行机构和审计监 －行政区与经济区的功能分异与冲突，既是滋生城 市圈公共服务问题的重要原因，也是影响城市圈公共 服务问题解决的体制障碍。区域合作的关键在于创新 ７７・ Ｉ采行政学院学报２０１１．１ 公其一理与行敢改鼍 治理路径，调和、整合行政区与经济区功能。 方政府竞争，破除地区、城乡分立的财政体制，建立 第一，以城市圈一体化空间布局为依托，统筹城 统筹城乡公共财政体系 ；实施统一的社会政策，整 市圈基础设施建设。包括以优化资源配置、提升产业 合、联动与共享教育、文化、医疗卫生等社会资源， 整合水平为目标，围绕城市圈产业转移推动基础设施 均衡社会服务。 建设；以加快城市圈交通网建设为中心，以交通管理 第五，创新政府、市场与公民社会合作机制，建 一体化为目的，加大道路基础设施建设；以公用事业 立多中心的公共服务体制。城市圈基本公共服务均等 一体化为目标，以统一城乡发展布局和乡村集中规划 化有赖于政府，更取决于横向与纵向的政府间关系以 建设为重点，完善城市圈公用基础设施建设；以建设 及政府与私人部门、非政府组织和市民之间的关系。 农业现代基地为重点，以推进农业产业化和现代化为 伴随着政府与市场和公民社会的关系从等级、权威向 目标，加强农田水利基础建设等。 网络和伙伴关系的转变，公共服务供应的联邦制选择 第二，以丰富城市圈基本公共服务合作载体为线 成为必然，包括直接生产、协调生产、共同生产、政 索，建立城市圈区域性信息化平台。如公共信息的资 府合同生产、私人合同生产和特许生产等。只有实现 源整合与信息共享，不仅是区域跨界治理的前提，而 治理主体从单一到多元的转变，充分发挥市场、社会 且有助于降低市场交易成本，提高效益。还如在城市 在公共服务供给中的资源配置优势作用，才能实现基 圈医疗卫生系统可以尝试共建共享平台，包括医疗技 本公共服务治理目标、治理价值从差异化向均等化的 术协作平台、人才培养平台、学术交流平台、成本控 转变。 制平台、医疗信息平台和科研资源平台，以达到共享 ［ 参考文献］ 医疗信息、均衡医疗服务、提高医疗水平的目的。 第三，以夯实城市圈区域合作的经济基础为中心， ［１］迟福林．理顺关系力促公共服务均等化［Ｎ］．中国改革报， 强化基本公共服务合作的物质基础。目前，较为紧迫 ２００７—２—８． 的就是城市圈区域性产业链的建立、共同市场的形成 ［２］幸鸣．逐步实现基本公共服务均等化［Ｊ Ｊ．江淮，２００７，（２）． ［３］殷存毅．区域协调发晨：一种制度性分析［Ａ］．公共管理评论 以及生产要素的优化配置与功能互补问题，尤其要注 （第二卷）［Ｃ］．北京：清华大学出版社，２００４．１６７． 重开发武汉中心城市的综合功能，充分发挥其在区域 ［４］孙友祥．城乡基本公共服务均等化：价值、困境与路径．中国行 发展中要素配置、产业扩散、技术创新和信息流转中 政管理［Ｊ］．２００９，（７）． 的中心作用 ，通过城市圈的聚合与整合，强化区域 ［５］［美］斯蒂芬・戈德史密斯。威廉・Ｄ．埃格斯．网络化治理 市场一体化、产业布局一体化和环境保护、生态建设 ［Ｍ］．北京大学出版社，２００８．２． ［６］卓凯，殷存毅．区域合作的制度基础：踌界治理理论与欧盟经验 一体化，促进区域经济社会发展的成本最小化和效率 ［Ｊ］．财经研究，２００７，（１）． 的最大化。 ［７］洪银兴，刘志彪．长江三角洲地区经济发展的模武与机制［ｃ］． 第四，以均衡公共服务为依据，实现城市圈社会 北京：清华大学出版社，２００３．４４． 政策的一致化。包括破除分立性的公民权利赋予制度， ［８］金人庆．完善促进基本公共服务均等化的公共财政制度［Ｊ］． 建立按居住地登记户口的新型户籍管理制度，实现公 求是，２００６，（２２）． 民权利赋予的平等化和法制化；建立统一的经济结构， 制定和实施科学合理的区域发展规划和政策，规范地 责任编辑马宝成 ・７８・
