新形势下党内法规备案工作初探 许 治 （中共安徽省委办公厅， 安徽，合肥，２３０００１） 摘要：中国共产党十八届四中全会对党内法规备案审查工作提出了新的要求，这项工作也进入了新的阶段。在新的形势下，进 步做好这项工作，要认清并发扬优势，准确把握形势，解决好备案工作上位法效力问题、良性违规问题、被动审查问题等，促进这 项工作在上新台阶。 关键词：党内法规备案审查依法治国 一中国共产党十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进 国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，对党内法规和规范 依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“加强备案审查制度 和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围”，同时明确 要求“加大党内法规备案审查和解释力度”，应该说，党内法规 备案工作进入了新的阶段。在新的形势下，应如何理解和做好这 项工作，本文试图作出一些初步的探讨。 一、加强党内法规备案工作的背景 为什么在党的中央全会上要强调党内法规备案？这是历史 的发展和现实的需要。 １．加强党内法规备案是与中国共产党历史注重加强监督的 传统一以贯之的。建党初期，中国共产党就非常强调监督工作， １９２１年党的一大通过的《中国共产党纲领》第１２条明确提出“地 方执行委员会的财政、活动和政策，必须受中央执行委员会的监 督”，这里的“政策”就包括早期的党内法规。新中国成立前夕 的１９４８年３月，毛泽东同志亲自起草了《中共中央关于建立报 告制度的补充指示》，明确了要向中央报送备案的制度，而且还 要求报告其下一级的文件情况，可谓是党内法规备案制度的雏 形。中国共产党执政后，党内法规备案制度逐步确立。１９９０年７ 月３１日，中央发布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》， 首次以党内法规的形式确立了备案制度。《暂行条例》规定，经 中央纪委、中央各部门审议批准的党内法规，报送中央备案；各 省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，应在发布的同时报送 中央备案。但这项工作只开展了短暂的一段时间，由于种种原因 没有坚持下来。 ２．加强党内法规备案是加强对“红头文件”监督的现实需要。 总的来看，近年来，随着党委科学民主依法决策的深入推进，随 着党政机关公文处理工作逐步制度化规范化，各级党委制发的 “红头文件”质量总体较高。但这并不是说党委“红头文件”已 尽善尽美了。事实上，一些地方特别是基层制发的“红头文件” 还存在这样那样的问题，有的与党的路线方针政策契合度不高甚 至相违背，有的与国家法律法规不一致甚至相冲突。个别地方和 部门利用监督的空白，超越权限、违反程序制定了一些文件，为 非法决策保驾护航，有的地方党委还通过红头文件推销蔬菜、矿 泉水、白酒、香烟等。甚至在一些地方，人们似乎形成了这样一 种做法，凡是不好做的事情，或者做不好的事情，就以党的名义 去做，以党委名义发文，因为党的文件不受监督，可以规避人大、 行政的备案审查和司法的监督。①这些问题进一步凸显了加强党 委“红头文件”加强监督的重要性和紧迫性。 在这种形势下，中国共产党越来越意识到进一步加强党的制 度建设、开展党内法规备案审查的重要性。２０１２年５月２６日， 中央发布《中国共产党党内法规制定条例》，该条例第三十条规 定“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党 委制定的党内法规应当自发布之日起３０日内报送中央备案，备 案工作由中央办公厅承办”。同年６月４日，中央办公厅发布《中 性文件报送备案程序、备案审查标准、审查处理方式、备案通报 制度等均作出了详细规定，并明确要求自２０１２年７月１日起施 行。 二、党内法规备案工作制度的几个亮点 与《中国共产党党内法规制定条例》相比，国家法的备案主 要是由《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国人大常委会 监督法》和《法规规章备案条例》三部法律法规来调整的。要准 确把握党内法规备案的亮点，可以从《党内法规和规范性文件备 案规定》相关规定与《立法法》、《法规规章备案条例》的比较来 加以研究。 １．党内法规备案范围更为宽泛。《立法法》第八十九条规定 “行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章”被纳入 了备案的范围，《法规规章备案条例》规定需要备案的也仅限于 法规和规章。而《党内法规和规范性文件备案规定》第二条第一 款规定：“本规定适用于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、 自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件的备案工作。” 不但将党内法规这一经法定程序制定的法规纳入了备案范围，而 且将规范性文件纳入了备案范围。同时，由于党内规范性文件的 标准较为宽泛，不易把握，《党内法规和规范性文件备案规定》 第二条第二款对此进行了进一步解释，并在第三款列举了不属于 备案范围的规范性文件类型。 ２．党内法规备案程序更为精细。《立法法》仅规定备案的时 限和备案机关，对有关程序并未作出具体规定；《法规规章备案 条例》规定了备案时限、备案机构、形式要求等。《党内法规和 规范性文件备案规定》更加详尽地规定了备案时限、备案主体、 备案机构、形式要求等。考虑到党政联合发文的实际情况，还明 确了党政联合发文的报各主体。 ３．党内法规备案审查要求更为严格。根据《立法法》规定， 承担备案审查任务的全国人民代表大会常务委员会工作机构只 是在国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院 和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会强全国人大 常委会提出要求或者其他国家机关和社会团体、企业事业组织以 及公民建议的情况下，才根据需要有关的专门委员会进行审查、 提出意见；根据《法规规章备案条例》规定，国务院法制机构也 只是在国家机关、社会团体、企业事业组织、公民向国务院书面 提出审查建议后，才研究并提出处理意见，按照规定程序处理。 而《党内法规和规范性文件备案规定》明确规定，“党内法规和 规范性文件备案，应当做到有件必备、有备必审、有错必纠”， 同时要求“中央办公厅法规工作机构应当在收到报送备案的党内 法规和规范性文件后３０日内完成备案审查”。比较而言，国家法 备案主要是被动审查，而党内法规备案主要是主动审查，这也对 党内法规备案审查工作提出了更高的要求。实践也是如此，从中 央开展备案情况看，截至２０１３年年底，各地区各有关部门报送 时代报告２０１５．２ ７ 中央备案的党内法规和规范性文件近１５００件，审查发现３％左右 的文件不同程度存在问题，均已按要求予以纠正。② ４．党内法规备案内容更加丰富。根据《立法法》第九十条规 定，备案审查的标准主要是是否存在“行政法规、地方性法规、 自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触”的情形 《法规规 章备案条例》第十条规定，“国务院法制机构对报送国务院备案 的法规、规章，就下列事项进行审查：（一）是否超越权限；（二） 下位法是否违反上位法的规定；（三）地方性法规与部门规章之 间或者不同规章之间对同一事项的规定不一致，是否应当改变或 者撤销一方的或者双方的规定；（四）规章的规定是否适当；（五） 是否违背法定程序。”而《党内法规和规范性文件备案规定》第 七条规定：“中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文 件进行审查。主要审查以下内容：（一）是否同党章和党的理论、 路线、方针、政策相抵触；（二）是否同宪法和法律不一致；（三） 是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；（四）是否与其他同 位党内法规和规范性文件对同～事项的规定相冲突；（五）规定 的内容是否明显不当；（六）是否符合制定权限和程序。”也就是 直辖市党委制定的党内法规不得同中央纪律检查委员会、中央各 部门制定的党内法规相抵触”，《立法法》规定“地方性法规与部 门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由 国务院提出意见”，但省、自治区、直辖市党委制定的党内法规、 规范性文件和部门规章孰高孰低、如何适用则没有明确规定，而 这种部门规章甚至是部门规范性文件经常以上位政策的面目出 现，在备案审查中，省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和 规范性文件违反了这种部门规章或者是部门规范性文件，是否意 味着与上位法抵触，值得研究。 ２．良性违规问题。所谓党内法规的良性违规问题，其实质跟 国家法的良性违宪问题别无二致。例如１９８２年宪法禁止土地买 卖和出租，但当时在经济特区有转让土地的使用权；１９８２年宪 法也不允许私营经济存在，但当时私营经济也得到了发展。直到 １９８８年，上述两种社会现实才通过修宪获得了合宪地位。③由 于党内法规备案将规范性文件也纳入其中，这种情况比较而言更 多。虽然说按照习近平总书记要求，重大改革要于法有据，但由 于成文法的滞后性，改革的实践特别是地方的实践与法规的更新 说，国家法的备案审查的实体标准主要限于是否同宪法法律相抵 触或是否存在法规规章之间的不一致情形；而党内法规的备案的 实体标准更加多元，既包括宪法和法律这些“硬性”标准，也包 括党的理论、路线、方针、政策这些相对“软性”的标准，还包 括党章、其他同位党内法规和规范性文件规定这些党内法规特有 的标准，把握起来更加复杂和困难。 三、当前党内法规备案审查工作的几个困扰 相比国家法的备案工作而言，党内法规的备案工作起步较 晚，但成效显著，迈出了实质步伐。但是，党内法规备案审查工 作也还面临着一些困扰，有的是制度上的，有的是工作上的，只 有解决好这些困扰，才能进一步推动党内法规备案工作更好发 展。 总是存在一定的时间差，地方的一些有益探索往往为全局积累了 经验，但很有可能在备案审查中违规。对于这种情形，应深入进 行研究，区别情况对待，不宜一棍子打死，也不宜无原则放开。 对于符合改革方向的问题，不要急认可或者纠正，可暂缓备案， 待相关法规修改后再予以确认，是务实的做法。 ３．发挥被动审查作用问题。如前文所说，党内法规备案审查 主要采取的是主动审查的方式，这固然增强了党内法规备案审查 工作的主动性，拓宽了审查的覆盖面。但是，《党内法规和规范 性文件备案规定》完全没有对被动审查作出规定，是不利于发扬 党内民主、加强党内监督的。随着党务公开力度的日益加大，今 后社会舆论和干部群众等各方面都可能对党委“红头文件”提出 审查建议。可以在坚持主动审查为主的基础上，借鉴《立法法》 和《法规规章备案条例》的做法，将被动审查也纳入其中，规定 １．上位法效力问题。党内法规备案的审查工作，虽然如上文 所言，已规定了审查的内容，但一些上位法的效力不甚明确，造 成 作中的一些困扰。一种情况是，《党内法规制定条例》规定 “同一机关制定的党内法规，一般规定与特别规定不一致的，适 用特别规定；旧的规定与新的规定不…致的，适用新的规定”， 但对于新的一般规定与旧的特别规定不一致的，没有作出规定， 导致在对照上位法进行备案审查时无所适从。反观《立法法》规 定：“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一 致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。 行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一 敛，不能确定如何适用时，由国务院裁决”，似可借鉴之。 另一种情况是，《党内法规制定条例》规定“省、自治区、 “中央办公厅法规工作机构也可以根据党组织和党员的建议，对 党内法规和规范性文件开展审查”，并深入研究探索开展被动审 查的途径和方式，以更加开放自信的心态对待党内外的民主监 督。 注释： ①王振民： 党内法规制度体系建设的基本理论问题 ，《中 国高校社会科学 ，２０１ ３年第２期。 ②谭运涛：（（浅谈健全党委“红头文件”合法性审查制度 ， 秘书工作》２０１４年第５期。 ⑨郝铁川： 论良性违究》， 法学研究》１９９６年第４期。 （上接第３２３页）收到良好效果。 五、自动排泥系统的适用性分析 新投运的排泥自动控制系统相比原有的操作系统有以下优 点： （一）操作更加简单化、精细化，确保水质达标 原有的操作系统需要将８个电动阀依次开启，并且阀门的开 启时间由岗位工人进行掌握，工作比较繁琐，如果职工责任心不 到位，甚至会出现部分排泥口不排泥或排泥时间不够造成罐内污 泥过多影响水质。现流程只需按一个按钮就能够实现全过程的电 动阀自动开启和关闭过程，同时该系统能够调取排泥时间的相关 信息，确保了排泥制度的落实。操作的简单化和精细化为水质达 标提供了有利条件。 （二）罐内污泥沉积量明显减少，减少清罐费用同时将清罐 ８ 时代报告２０１５．２ 对生产的影响降到最低 该装置投运后与改造前相比，罐内淤泥明显减少。原使用的 滑坡式排泥系统，罐内污泥极易沉积，即使在彻底排泥的情况下， 罐内的污泥液位仍达到８０—１５０ｃｍ，而内置式排泥装置在彻底排 泥后罐内淤泥最多也只有４０ｃｍ，投运一年以来污泥液位仍保持 在４０ｃｍ以下，清罐次数由以前的每年６次降低为０次，有效节 约了清罐费用，按照清罐费用８０００元／次计算，每年即可节约清 罐费用：８０００＊６＝４８０００元。 参考文献： ［１］王明远，吴国太，油田污水处理及回注技术的研究应用 【Ｊ］．河南石油，２０Ｏ０．１４（１）：３８ ４０． ［２］张运波，电气控制技术［Ｍ］．北京：高等教育出版社， ２００６．０８：
