个人资料与个人信息、隐私权的关系分析 基于行政公开的视角 陈波周小莉 摘要：随着信息化时代的到来，个人资料频频遭滥用，如何保障权利主体的合法权益已成为 当务之急。有必要从行政公开的角度厘清个人资料、个人信息与隐私权三者之间的关系。进而建 立我国行政公开法上的个人资料保护制度。 关键词：个人资料；个人信息；隐私权 中图分类号：Ｄ９１２．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３—８５４Ｘ（２０１１）０４—０１３０—０４ 人或属事之个别资料”。英国１９８４年制定的《资料 随着电脑及电子通信技术的发展。信息的处理 更加大量化、便捷化及低成本化。这些信息内容极 其广泛，既包括公文、企业经营信息，也包括 个人资料。其中，与个人利益最为密切相关的就是 个人资料。可以说，个人资料的收集利用对社会的 发展意义非凡。但不容忽视的是，随着信息的 深入进行，我们在享有个人资料的收集、传输、利 用等所带来的利益时，也不得不面对个人资料频频 被滥用的事实，并承担由此带来的不利后果。于 是，在保障权利主体合法权益的前提下，促进个人 资料的安全流通、正当利用等相关法律秩序的建 保》将个人资料表述为“由有关一个或者多个 的人的信息组成的资料”。此外，１９９５年欧盟通过 的《欧盟数据保护指令》对个人资料下的定义为： “有关被识别或可被识别的自然人的任何信息”。我 国地区《电脑处理个人资料保》第３条第 １款规定：“个人资料，指自然人之姓名、出生年 月日、身份证统一编号、特征、指纹、婚姻、家 庭、教育、职业、健康、病历、财务状况、社会活 动及其他足资识别该个人之资料。”我国地区 １９９６年颁布的《个人资料（私隐）条例》对个人资 料的定义为： “个人资料指符合以下说明的任何资 料： （ａ）直接或问接与一名在世的个人有关的； 立，就成为当今各国的重要课题之一。 一、缘起与界定：个人资料的概念 （ｂ）从该等资料直接或间接地确定有关个人的身份 是切实可行的； （ｃ）该等资料的存在形式令予以 查阅及处理均是切实可行的。”由上述定义分析可 知，个人资料具有以下特征： （１）与个人有关， 即通过该资料可直接或间接地识别个人或确定个人 有关信息； （２）范围广泛， “总之就某个人作为 自１９７３年瑞典率先制定资料法以来，个 人资料保护立法的浪潮在全球迅速蔓延开来。从立 法名称来看，有些国家采用了“个人信息”，如奥 地利、英国；有些国家采用“个人隐私”，如美国、 以色列、加拿大、澳大利亚；还有些国家采用了 “个人资料”，如法国、挪威、芬兰等。而在学术 存在而言的所有信息都可以被作为个人资料。”① 以立法定义为基础．学术界对个人资料的定义 也进行了广泛而深入的讨论。综合起来，主要有以 下三种较为典型的看法： （１）个人信息型定义。 界，学者们观点也不一致，分歧较大。因此有必要 首先界定个人资料的内涵与外延。 个人资料的立法定义，各国目前尚无统一标 准。德国联邦资料保（ＢＤＳＧ）第２条将个人 资料规定为“涉及特定或可得特定自然人之所有属 １３０ ｆ江汉论坛 有学者认为： “所谓个人信息，包括人之内心、身 体、身份、地位及其他关于个人之一切事项之事 实、判断、评价等之所有信息在内。”②持这种观点 的学者，多将个人资料与个人信息相等同，认定个 人资料的标准为与该个人有关。 （２）隐私权型定 义。美国Ｐａｒｅｎｔ教授认为，个人信息指社会中多数 所不愿向外透露者（除了对朋友、家人等之外）； 或是个人极敏感而不愿他人知道者（如多数人不在 和符号中的任一个或所有这些事实．或者用来表示 或描述一种事物、想法、条件、状况或其他因素”⑥。 另有人认为，资料包含两层意思：其一， “泛指所 有描述事物的形貌、特性、状态或任何其他属性的 数字、文字或符号”。其二。“一般指原始、未经 处理过的资料”。⑦而对于信息（ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ），人们 意他人知道自己的身高，但有人则对身高极为敏 感，不欲外人知道）。③持这种观点的学者多直接将 多将其与电脑或通信相联系。在专业术语上，信息 指“向接收者传递一些有意义的并非是预知的信号 或消息”⑧。也有人认为“其定义为人类将指定之原 个人资料称为隐私权或资讯隐私权。 （３）识别型 定义。主张这种定义的学者一般将个人资料定义为 可识别个人的资料，如“个人资料是指个人的姓 名、性别、年龄、血型、健康状况、身高、人种、 地址、头衔、职业、学位、生日、特征等可以直接 或间接识别该个人的资料”④。再如， “个人资料 的定义是：涉及自然人的已被识别或可被识别的资 料。就其内容而言，包括个人的自然情况（身高、 体重、出生年月、性别、种族）、社会与政治背景 （教育程度、工作经历、宗教信仰、哲学观点、政 治主张）、生活经历与习惯（恋爱经历、消费习惯 等等）和家庭基本情况（婚姻状况、配偶、父母及 孩子的情况等） ”⑤ 作者主张“识别型定义”。原因有二： （１）从 范围上来说．个人信息型定义过于宽泛。个人信息 是一个内涵极为丰富的概念。任何有关个人的只字 片语，只要对某人具有一定的意义，都有可能构成 个人信息。而隐私权型定义范围稍显狭窄。对个人 资料的保护固然以隐私权为基础，但个人资料与隐 私权并不等同。很多个人资料并不涉及个人隐私， 如公开资料。此时若以隐私权作为衡量个人资料的 标准，难免有些偏颇。相较之下，识别型定义更为 合理，能够从资料与资料主体的关系出发，明确界 定法律应保护的个人资料的范围。 （２）识别型定 义更易于操作。定义的作用更多的在于确定内涵与 外延。以识别为标准．能准确地确定个人资料的范 围，在实践中易于操作。 因此，作者认为个人资料的定义是：一切可直 接或间接识别本人的资料的总和，包括个人的生理 的、心理的、智力的、个体的、社会的、经济的、 文化的、家庭的等方面的资料。 二、区别与联系：个人资料与相关概念 （一）个人资料与个人信息 首先，资料和信息是两个不同的概念。资料 （ｄａｔａ）一词，在电子学上指“用来表示数字、文字 始资料应用各种有关变换方法而得之有效资料”⑨。 从以上分析我们可以看出，资料与信息是一对 相互联系而又相互区别的概念。从联系上来看， “信 息是指经过处理后可以提供为人所用的内容。”⑩可 以说， “信息可定义为经过加工后的数据（ｄａｔａ）， 它对接收者有用，对决策或行为有现实或潜在的价 值。”⑥更有学者将二者的关系直接表述为， “个人 信息是个人资料的内容，个人资料是个人信息的物 化形式。”⑩ 就区别来说，主要有以下几个方面： （１）落 脚点不同。资料的落脚点在于它是数字、文字和符 号。也就是说，它代表或传达了知识，是一个较为 客观的概念。而信息则不同，它强调“有效”、 “有意义”或“有用”，即信息着眼于对人的意义。 这也就意味着信息加入了人的主观因素，对甲而言 是资料的东西．对乙来说．由于适合了其某种需 求，资料就成为信息。此外，信息往往因收集者的 主观目的不同而有差别。因此，信息是一个主观色 彩较为浓厚的概念。 （２）性质和状态不同。资料 经过各种方法处理后可转换为信息．以是否经过处 理为标准，可以将资料与信息区别开来。资料是未 经处理的原始数字、文字和符号，也就是指一定事 实或状态的存在或记录．其在性质上是静态的。而 信息则是基于特定目的、经由各种方法对资料加以 处理而形成的，经过了动态处理。 总而言之，资料与信息是一对不可分离而又有 一定区别的概念。资料经过收集者的处理即成为有 价值的信息，从而供决策者参考。决策者决策后采 取行动，进而产生新的资料，这些资料经过处理后 又生成新的信息。可以说，资料与信息就这样不断 转换。以是否经过处理，既可以将二者相区别也能 将二者相联系。 在探究了资料与信息的区别与联系之后，个人 资料与个人信息的关系也就不言自明了。简言之， 个人信息是个人资料经过处理后可以为人所用的内 容。需言明的是，个人资料与个人信息不仅仅是从 ２０１ １．４ Ｉ １３１ 语词角度所作的区分，其更深刻的意义在于界定法 律保护的范围。一方面，在行政公开法上，各国多 础在学界早已达成共识。可以说，隐私权是个人资 料保护最为直接的法律基础。 冠以“信息公开”之名。原因在于，行政机关所收 第二．个人资料与隐私的范围存在一定的交 叉。在实践中，侵害个人资料的行为往往会导致与 集的个人资料，往往基于特定的行政目的进行了处 理，从而个人资料成为个人信息，将这些信息予以 公开时称其为“信息公开”实则名实相符。另一方 面。作为客观事实与状态存在的记录，个人资料显 然不同于个人信息。资料收集者基于不同的目的而 对个人资料进行不同的处理，因而形成不同的个人 侵害隐私的法律竞合。这说明个人资料与隐私确实 存在着交叉。但这并不意味着个人资料与隐私可以 直接划上等号。二者是不同的范畴。以个人资料是 否涉及隐私为标准。可将个人资料分为敏感个人资 料和琐细个人资料（ｔｒｉｖｉａｌ ｄａｔａ）。＠敏感个人资料 信息。也就是说，不同的个人信息很可能来自同一 是涉及隐私的资料．而琐细个人资料则是未涉及个 个人资料。显然，在行政公开法上，以静态的个人 人隐私的资料。英国１９９８年《资料保》规定， 资料来划定保护的范围更为合理。 敏感个人资料“是由资料客体的种族或道德起源， （二）个人资料与隐私权 政治观点．宗教信仰或与此类似的其他信仰，工会 隐私权一词源于英文ｐｒｉｒａｃｙ。“有时，这个词 所属关系，生理或心理状况，性生活，代理或宣称 被解释为不受他人干扰的权利、关于人的私生活不 的代理关系，或与此有关的诉讼等诸如此类的信息 受侵犯或不得将人的私生活非法公开的权力要求。”＠ 组成的个人资料”。瑞典资料法将琐细个人资料定 按照《韦氏大辞典》的解释，其含义主要有三：一 义为“很明显的没有导致被记录者的隐私权受到不 是指于其他公司或其他人的性质或状态；二是 当侵害的资料”。由此可见，个人资料与个人隐私 指不受未经批准的监视或观察；三是可以解释为隐 只是存在着部分交叉。一部分个人资料内含个人隐 居、私宅、私人事务、私密环境等。从定义中可以 私．还有一部分个人资料则与个人隐私无关，如各 看出．隐私权的落脚点在“私”，即强调私人生活 种媒体上随处可见的名人的有关资料，这些资料由 的隐秘性。这与个人资料的概念是完全不同的。但 于公开早已与个人隐私无关．但仍以个人资料的形 个人资料与隐私权又有着千丝万缕的联系。 式存在。此外，一部分个人隐私表现为个人资料， 第一。隐私权是进行个人资料保护的法律基础 还有一部分个人隐私尽管具有个人属性，却不表现 之一。要对个人资料进行法律保护，首先必须追索 为个人资料，而是表现为其他形式，如个人生活的 其法律基础。我国《》第３８条规定： “中华 私密空间。因而可以说，个人资料与个人隐私相 人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何 关．但不必然相关。 方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”这是宪 由上述分析可知，个人资料与隐私既相互联系 法对人格尊严的规定，也是对个人资料进行保护的 又相互区别。作此番比较，目的在于说明选择个人 基础。具体到民法来说，个人资料保护的法律 资料作为议题的意义。一方面，隐私的内容较难确 基础是一般人格权。一般人格权的内容较为广泛， 定：另一方面，个人资料所体现的人格利益不仅限 包括人格、人格自由与人格尊严。从现行法的 于隐私．隐私是无法完全涵盖个人资料所体现的全 具体规定来看，我国《民法通则》第１０１条规定： 部人格利益的。因此，选择个人资料作为法律保护 “公民、法人享有名誉权，公民的人格尊严受法律 对象显然更为合适。 保护，禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的 名誉。”《最高人民关于贯彻执行＜中华人民 三、互嵌与互动：行政公开与三者之间 共和国民法通则＞若干问题的意见》第１４０条规 定：“以书面、口头等形式宣扬他人的隐私，或者 从行上看。给予个人资料以保护十分必 捏造事实公然丑化他人人格，以及用侮辱、诽谤等 要。一方面，随着福利国家的逐步建立，为公 方式损害他人名誉，造成一定影响的，应当认定为 民提供从摇篮到坟墓的各式服务。这些服务的提供 侵害公民名誉权的行为。”按照学者们的普遍观点， 意味着社会福利制度的建立健全．也意味着个人终 我国对隐私权的保护是以名誉权之名进行的，但这 生无法“摆脱”。从出生到死亡．每个人的个 并不意味着隐私权不存在。作为具体人格权的内容 人资料一直处于的管理和监控之下。可以说， 之一．隐私权是进行个人资料保护的重要法律基础 因行政的需要．以其庞大的人力、物力得以坐 之一。而且，将隐私权作为个人资料保护的法律基 拥大量的个人资料。这些资料为管理提供了重 １３２ ｌ江汉论坛 要依据，使行政得以高效进行。另一方面，对 防止对有关自然人或法人及第三方的不均利益或不 利……”＠ 总之，纵观世界各国行政公开立法，正由于个 个人资料的不当收集、传输与利用也会给个人的合 法权益造成严重损害．且此种情形在实践中也是屡 见不鲜。尤其是近年来，随着各国行政公开法的纷 纷出台，信息公开由例外变为常态，使得对个 人资料与个人信息和隐私权三者之间的互嵌与互动 关系，即你中有我，我中有你的关系，绝大多数国 人资料予以法律保护的呼声愈晌愈烈。当然，不可 否认的是，行政公开制度在相当大的程度上满足了 公众知的权利，在促进行政朝着公开、高效、廉洁 的方向发展方面功不可没。但是，行政公开的内容 中夹杂着大量的个人资料．处理不当往往会给权利 家一方面肯定了行政信息公开原则，另一方面又出 于保护个益的需要．纷纷对个人资料的公开作 了性规定。虽然我国尚未制定行政公开法。但 毋庸置疑的是．在各国均将个人隐私列为公开 事由之一的今天．我国未来完成行政公开立法时， 人的利益带来损害。与此同时，对机关而言， 因个人惧怕个人资料被公开从而使自己利益受损， 极有可能在提供个人资料时产生踌躇．甚至因此提 供不完全、不确实的资料给，这将严重损害政 府收集有用个人资料的能力及收集到的个人资料的 品质，从而反过来阻碍行政公开制度的推行。因此 公开行政机关所持的个人资料从而实现公众知的权 利，与保护个人资料的安全之间如何寻找平衡点， 成为各国制定行政公开法时必然要面对的一个重要 课题。 基于上述考虑，美国在其１９６６年制定的《信 息自由法》中确立了行政信息公开为原则，并规定 了九项免除公开的事由．其中涉及个人资料保护的 规定有两项：一是公开后可能明显侵犯个人隐私的 人事的、医疗的及类似的档案；二是不正当的侵犯 个人隐私权的执行法律的记录和信息。规定该除外 事由的立法目的，在于保护能获得有用及可信 赖资料的利益．同时保证提供者存在于资料当中的 利益不致因行政公开而受损害。 而基于相同理由，日本于１９９９年公布、２００１ 年施行的《行政机关拥有信息法》从正面规定了作 为公开请求对象的行政信息的范围，同时在第５条 第１款中明确规定： “有公开请求时，除被公开请 求的行政文件中记载有下列各项信息的，行政机关 的首长，应向公开请求人公开该行政文件： （一） 与个人相关的信息（不包括经营业务的个人所从事 业务的信息）中，包含姓名、生日以及其他可以识 别特定的个人的信息（包含与其他信息相互对照时 可以识别特定个人的信息）或虽不能识别特定的个 人但因公开可能损害个利利益的信息。……”⑥ 同样的，荷兰《信息（公共查询）法》第 １０条第２款中亦规定： “如果信息的重要性小于以 下各项．也不得公布、泄露该信息：……ｅ、对个 人隐私权的尊重；ｆ、第一信息接收人的权利；ｇ、 也必将对个人资料予以保护。本文主要是从行政公 开的角度对个人资料及其保护问题从理论上作一简 要分析。以期有助于有识者了解个人资料保护与行 政公开之间的关系。并引起更多的学者对这一问题 的关注及深人研究．从而推动建立我国行政公开法 上的个人资料保护制度。 注释： ①⑤屈昆鹏： 《论网络环境下个人资料隐私权的法 律保护》，《江南社会学院学报》２００４年第１期。 ②范姜真薇： 《资讯公开与个人隐私之保护》， 《法令月刊》第５２卷第５期，２００１年。 ③陈起行： 《资讯隐私权法理探讨——以美国法为 中心》，《政大法律评论》第６４期，２０００年。 ④⑩齐爱民：《个人资料保原理及其流通 法律问题研究》，武汉大学出版社２００４年版，第４、６页。 ⑥⑧［美］Ｒ・Ｆ・格拉夫：《现代电子学辞典》，北京 邮电学院《现代电子学辞典》翻译组译，人民邮电出版社 １９８２年版，第１７１、６３２页。 ⑦⑨范光陵： 《电脑科学百科全书》，五南图书 出版公司１９８７年版，第３３５、６３２页。 ⑩张淑奇、王齐庄： 《电子商务环境的信息系统》， 武汉大学出版社２０００年版。第１３页。 ⑩白英彩： 《英汉计算机技术大辞典》，上海交通大 学出版社２００１年版，第９０８页。 ⑥齐爱民：《论个人资料》，《法学》２００３年第８ 期。 ⑩［英］戴维・Ｍ・沃克： 《牛津法律大辞典》，光明 日报出版社１９８８年版，第７１９页。 ⑥⑩周汉华主编《外国信息公开制度比较》，中 国法制出版社２００３年版，第１２４、６１２页。 作者简介：陈波，男，１９６５年生，湖北松滋 人，武汉理工大学文法学院教授，湖北武汉， ４３００７０：周小莉，女，１９８２年生，湖北钟祥人，中 国银行湖北省分行法律与合规部，湖北武汉， ４３００１３。 （责任编辑刘龙伏） ２０１ １．４ Ｉ １３３
