建设项目前期工作(附建设项目前期工作流程图)

（2012年10月8日出稿，2013年元月6日第一次修订，2015年5月16日第二次修改, 2015年6月20日第三次修改）

建设项目前期工作是一项复杂的有机的系统的报批报建工作，涉及发改委、建设局（规划局）、国土局、环保局、水利局、林业局、安监局、消防支队等行政职能部门，以及可研、规划、环评、能评、水保、林地调查、安评、地灾等相关资质咨询设计单位，同时还需要各行业专家学者的参与，包括项目投资协议（与主管政府签订的）、项目选址、用地预审、环评、水土保持、占用林地、安评、能评、立项、用地报批等行政许可事宜，以及开工前的各项准备工作，其中发改委（或工信局，工信委主管改扩建或技改项目）主管的立项在建设项目前期工作中起到承前启后的作用，是最为关键的环节之一。根据《国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》（国办发〔2014〕59号），“五个一律”，一是属于企业经营自主权的事项，一律不再作为前置条件。二是对法律法规没有明确规定为前置条件的，一律不再作为前置审批。三是对法律法规明确规定为前置条件的，除确有必要外，都要通过修改法律法规，一律不再作为前置审批。四是核准机关能够用征求相关部门意见方式解决的事项或者能够通过后续监管解决的事项，一律不再作为前置审批。五是除特殊需要并具有法律法规依据外，有关部门一律不得设定强制性中介服务，不得指定中介机构。法律明确规

定为前置条件的有：选址意见书、节能审查意见、洪水影响评价（若涉及到的要做）、环境影响评价审批文件、海洋环境影响评价意见（若 涉及到的要做）。法规明确规定为前置条件有：用地预审意见、取水申请批准文件（若涉及到的要做）、移民安置规划及审核意见（若涉及到的要做）、地质灾害危险性评估、河道影响审批（若涉及到的要做），法律法规没有明确要做的作为前置条件的前期评价不等于不用做，而是不作为项目核准（审批）的前置条件。目前很多项目前期工作审批事项还未取消，待国家和地方出台新政策取消后可以不用做。

建设项目是指按一个总体设计组织施工，建成后具有完整的系统，可以独立地形成生产能力或者使用价值的建设工程。建设项目一般指在符合国家总体建设规划及地方相关规划的提前下，能独立发挥生产功能或满足生活需要，其项目建议书或可行性研究报告经批准（审批）或（项目申请报告）经立项（备案、核准）和的建设任务。如工业建设中的一座工厂、一个矿山，民用建设中的一个房地产项目、一所学校、市政道路等均为一个建设项目。简单的说，就是有建设的项目。

建设项目前期工作从字面上面上很好理解，但目前没有权威部门给出的准确概念，笔者认为，本文所谈的建设项目前期工作是指建设项目在开工之前，项目业主单位围绕行政主管审批的相关行政许可事项（含非行政许可事项），而有针对性开展有关报批报建工作，包括委托项目调研、咨询报告编制、申请召开专家评审会、提交申请材料、与行政主管部门对接沟通等工作，行政许可事项包括取得项目选址、

用地预审（特大项目需要集约节约用地论证）、环评、水土保持、占用林地、安评、能评、立项（某些行业需要特定主管部门的特别许可，比如大型粮油基地项目、大型钢铁项目、民用机场建设项目）、用地报批、用地规划许可等批复核准文件。

通常行政许可事项根据项目行业类别、投资规模、产能、投资主体、国家调控政策等因素，实行分级审批制度，通常有四个审批级别，包括国务院及国家部级（中央机构）、省政府及省级行政主管部门（省级机构）、市政府及市级行政主管部门（市级机构）、县政府及县级行政主管部门（县级机构），当然中央机构审批的项目最为严格、难度最大、前期工作最多并最为复杂、前期工作费用多，县级审批的项目因为简单、前期工作费用少，审批亦较为容易，目前在国家推行扩权加县的政策环境下，大部分项目的审批权限已经下放到县区级政府主管部门。

建设项目前期工作费是大家比较关心的事项，建设项目前期工作费是建设项目开工建设前进行的项目规划、可行性研究、环评、初步设计等前期工作发生的费用，主要有政府收费项和相关资质设计单位收取的编制费和设计费。根据如《国家计委关于印发建设项目前期工作咨询收费暂行规定的通知》、《国家计委、国家环境保护总局关于规范环境影响咨询收费有关问题的通知》、《关于开发建设项目水土保持咨询服务费用计列的指导意见》等收费标准作为参考，目前国家实现市场行为定价，全面开放市场，目前很多价格实际上是实行讨价还价制度，即市场定价，政府投资的项目还是参照上述收费标准进行商定。

建设项目前期工作费的多少关键因素是项目的大小及行业类别、审批级别、市场行情。

2004年国家投资制度改革以后，国家对建设项目的管理目前主要有三种审批制度，审批制（主要涉政府性资金投资项目）、核准制(主要是外商投资和限制类项目)、备案制（前两项以外的项目），现主要就实行审批制的广西某公办大学新校区项目介绍一下建设项目前期工作中主要行政许可事宜。

1、项目初步选址批复。编制项目规划设计，并编写规划设计说明，主要是从功能性、结构性、生态性等方面出发，做两套或两套以上设计方案给业主选择，提供平面图、效果图、主要经济技术指标、规划设计说明等。项目业主向市住建委提交项目规划设计及有关材料后，市住建委依职能给予批复。

2、教育主管部门同意筹建新学校的批复文件。

3、项目立项批复。编制项目建议书。按照规划设计的成果，编制项目建议书，初步论证项目实施的可行性、必要性、紧迫性，对规划设计方案详细论述，作为发改部门立项批复重要依据文件。国家投资政策规定向发改部门提交符合技术规范的项目建议书是政府部门建设项目必备的前置条件。

4、节能审查批复。节能审查目前是立项的必备前置条件，是新建项目为发改部门主管。节能评估是固定资产投资项目节能评估和审查的简称，是指根据节能法规、标准，对各级人民政府发展改革部门管理的在我国境内建设的固定资产投资项目的能源利用是否科学合

理进行分析评估，并编制节能评估文件或填写节能登记表。对项目节能评估文件进行审查并形成审查意见，或对节能登记表进行登记备案，并将审查意见或节能登记表作为项目审批、核准或开工建设的前置性条件以及项目设计、施工和竣工验收的重要依据。

5、编制项目可行性研究报告。可行性研究报告是确定建设项目前具有决定性意义的工作，是在投资决策之前，对拟建项目进行全面技术经济分析的科学论证分析，在投资管理中，可行性研究是指对拟建项目有关的自然、社会、经济、技术等进行调研、分析比较以及预测建成后的社会经济效益。在此基础上，综合论证项目建设的必要性，财务的盈利性，经济上的合理性，技术上的先进性和适应性以及建设条件的可能性和可行性，从而为投资决策提供科学依据。也是项目前期工作中各行政主管部门审批的依据。

6、立项后项目前期工作有哪些呢？以立项批复文件为依据，申请正式选址意见（住建委）、土地预审（国土局）、水保批复（水利局，该项不是必备项目核准前置条件）、环评批复（环保局）、占用林地批复（林业局，该项不是必备项目核准前置条件）等

（1）土地预审：如果项目用地不符合土地利用总体规划所确定的土地用途，需要委托要土地利用规划资质的（土地规划乙级）单位编制土地利用规划修改方案报告书，超过300亩需要做集约用地报告（可委托土地规划资质机构编制）

（2）水保批复：需要委托水保资质单位编制水土保持方案报告书（表），通过专家审查后才能取得批复。

（3）环评批复：需要委托环评资质单位编制环评报告，经过法定审批程序才能取得批复（前期工作难点之一），因为环评管的东西太多了，环评是真正的：上管天，下管地，中间管空气。

取得申请选址意见（住建委）、土地预审（国土局）、环评批复（环保局）、节能审查批复（发改委）等前期工作相关文件后，项目可行性研究报告召开评审会且取得通过的专家评审意后，由第三方中介评估机构（具有工程咨询评估资质的单位）出具评估报告后，发改部门依据评估报告及修改完善的报批稿批复同意项目建设。

有些项目需要做专项报告，比如污水处理厂要排污入河，需要做专项报告：入河排污口设置论证报告书，该报告书需经专家评审通过后，水利主管部分才许可排污口的设置，有的工业区需要做开发区土地集约利用评价。若涉及到临时用地，需要委托广西有资质的单位编制土地复垦方案报告书（或表）。项目是否要做专项报告，根据项目具体情况，政府主管部门的要求来确定。

笔者从事项目前期工作有8年时间，参与或代办的项目近500个，项目所在地涉及到广西全区钦州、南宁、北海、柳州、贵港、崇左、来宾、玉林、贺州、梧州、防城港、百色、桂林、河池等14个地级市，涉及到国务院及国家部级（中央机构）、省政府及省级行政主管部门（省级机构）、市政府及市级行政主管部门（市级机构）、县政府及县级行政主管部门（县级机构）审批的项目，给笔者的感受是要做好前期工作，应该多咨询政府主管部门、相关前期工作一线专家（有前期工作实践经验的、靠谱的），然后针对项目的特点制定前期工作

方案和计划，列好时间点、节点，由专人负责，且要统筹并有针对性的开展前期工作，做到未雨绸缪，这样前期工作才能快速的开展，少走或不走弯路，并取得各项成果（批复）。笔者遇到很多业主因为前期工作时间太长，在办理前期工作的过程中国家和地方政策或行业及市场发生新变化导致项目无法建设（已经错失发展良机，拟生产的产品已没有任何优势），或因政策调整导致项目所属产业变成禁止类或限制类或淘汰类项目。

笔者对政府的承诺要充分分析了解，因为很多业主不懂政策。对选址不符合规划（土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划、产业布置规划）的项目一定要谨慎上马。五年前碰到一个业主，他和我说政府相关部门领导为了让他的项目落地，把他带到海边，很任性的捡了一颗石头，往汪洋大海一扔，石头掉下去的地方到他脚站的地方，是他项目选址，叫他加紧办手续，政府部门全力配合。这位业主看着汪洋大海思考了很久，也想了很久，都没有想明白怎么办前期手续。要想成为建设项目前期工作方面的优秀工作者，必须了解并熟悉各行政许可事宜所对应的政府行政主管部门有关政策制度的规定和相关法律法规，与时俱进，不断的加强学习，比如《国务院关于投资体制改革的决定》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国森林法》、《国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》（国办发〔2014〕59号）等等。特别是对地方前期工作有的有关规定、流程、所需要的材料清

单也应当熟悉。同时行政主管部门工作人员（或相关领导）对前期工作的看法和思路，亦对项目审批进程产生重要的影响。

建设项目前期工作问题一：土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划、产业布置规划等规划中的两种或两种以上的规划相冲突，如果出现冲突的情况，对前期工作是相当不利的，所以对项目真正有落地、开工建设，就充分了解项目选址是否符合规划，若不符合规划能否重新选址，若无法重新选址能否修改或调整规划，修改或调整规划难度比较大，通常需要省政府（省人大）或市政府（市人大）才能批准。所以现在很多专家学者提倡“多规合一”，若“多规合一”能够早日实现，对前期工作人员来说将是福音，对投资者来也可以减少前期工作成本和投资风险。

建设项目前期工作问题二：部分业主对前期工作不够重视，工作积极性和主动性不足，前期工作人员对各项目前期工作办理流程不熟悉，和政府沟通不充分。有些投资者对建设项目前期工作责任认识够，很多老板只要结果，不要过程，这种认识往往造成企业不配合政府办理前期工作，最终吃亏的还是业主。 还有些业主对建设项目前期工作资金投入不够，导致前期工作无法推进。没有及时委托咨询、设计机构编制、设计各项技术报告、设计方案，不及时缴纳用地报批新增建设用地有偿使用费、地上附着物和青苗补偿费、征地管理费、森林植被恢复费等各项规费，导致前期工作无法顺利推进。

建设项目前期工作问题三：部分咨询设计机构存在拖延项目设计、咨询、评审、评估时间现象。一些咨询、设计机构业务量大，加

上力量不足，重视不够，不能及时编制咨询设计报告，往往不能按合同向业主提交设计和评审成果。由于有些咨询、设计业务具有垄断性，并且这些机构业务量饱和，项目业主委托咨询、设计存在排队等候的情况，比如重大特大项目的环评、土地规划修改或调整等，只有极少数单位能做，其他咨询、设计单位或技术力量不足、或技术力量足但是因各种原因接不到这些项目的咨询、设计业务，只有具有垄断性的单位不做的项目才轮到其他机构做。

建设项目前期工作问题四：有些投资者通过招商引资落地的项目，在和政府签订投资协议时，很多内容约定不清、前期工作责任约定不明，出现前期工作过程中相互扯皮的情况，对是谁负责前期工作？或谁出钱搞前期工作？投资者和政府分别负责哪些前期工作等等存在极大的异议，相互推诿、扯皮的时间很久，仍然没有弄清谁去做前期工作，更别说完成前期工作了，笔者建议在决定进行投资时应当和政府约定清楚由谁负责前期工作，并且细化到前期工作的每一项工作，并确定违约的后果，特此是一些重大项目更应当特别重视投资协议的内容，最好能组建专业的团队进行洽谈，团队成员应当有投资者、前期工作专家、律师、规划人员等组成。减少后期不必要的麻烦，保证项目顺利推进。

因各地方政府对项目审批管理、项目用地及项目本身等基本情况不同导致建设项目前期工作所涉及的工作有所不同，并导致前期工体程序及流程有所区别，比如：民用机场建设项目的前期工作内容是最多的，各位正在和将要开展建设项目前期工作的朋友们，只要在平时

的工作中不断的总结学习、思考和积累经验，请教行业主管部门及有关前期工作专家，就一定能把建设项目前期工作方面做好，从而加快建设项目建设的推进，为公司项目快速建成投产做出自己应用的贡献，同时亦能为自己的职业发展增加正能量。笔者的QQ 2439593680，可以进一步交流。

附件：广西建设项目前期工作流程图

（作者：钟明，任职于广西中创建设工程有限公司，广西土地学会会员）