央行视角下财政性存款的管理与发展(新)

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2010年，我国财政收入和政府性基金收入占GDP的29.88%；可以静态的产生财政性存款达11万亿元，财政性存款在社会总体存款的重要性日益凸现。怎样引导和管理好财政性存款，特别是在当前CPI高涨的情况下，非常重要。中央银行拥有财政性存款的直接和间接管理职能，该职能执行的好坏直接关系中央银行货币政策执行的效果，直接关系人民银行经理国库、服务社会的好坏。因此，我们应积极从央行视角关注和研究财政性存款管理的发展变化，以此促进我国财政性存款的优化管理。

一、中央银行财政性存款的管理职能概述。

财政性存款为各级财政部门代表本级政府掌管和支配的一种财政资产，按存款机构可分为在中央银行的国库存款和在商业银行的其它财政性存款。国库存款是指在国库的预算资金（含一般预算和基金预算）存款。其它财政性存款是指未列入国库存款的各级财政在商业银行的预算外资金存款、财政其他专项存款、由预算拨款到机关团体部队账户形成的存款以及商业银行代理发行国债款项等。财政性存款的最终管理部门为各级财政部门，但中央银行也可以凭经理国库的职能、存款准备金制度的规定直接或间接参与财政性存款的经理与控制。

98年以前，我国中央银行对财政性存款的控制是比较严格的，把市场上全部财政性存款拿走作为中央银行信贷资金的来源，用于宏

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观调控。98年后，中央银行进行了存款准备金制度的改革，扩大了商业银行一般存款的范围，弱化了央行对财政性存款的控制；但也提升了银行的盈利能力，加快了专业银行的转型与改革。从近年的发展看，由于财政性资金管理的市场化趋势、央行公开市场操作等宏观调控手段的丰富，中央银行事实上弱化了对商业银行的财政性存款缴存的管理；但是又由于现代国库管理体制的建设以及国库现金管理对货币政策的对冲效应，使中央银行反而相比以前更加需要通过国库职能增强对财政性存款的控制。特别是2003年人民银行开始对国库存款记息，到2006年总行国库现金管理机制的建立，使人民银行基层失去了无偿使用财政性存款用于宏观调控的资源，这就使央行不得不重新审视加强财政性存款管理的问题。

二、我国中央银行参与财政性存款管理的历史过程。

第一阶段，“大财政”的阶段（1950～1984）。该阶段我国的经济体制是高度集中的计划经济体制。财政资金管理的主要特点是“统收统支”，并实行财政领导下的单一国家银行体制。银行服从于财政，在财政的领导下管理财政资金。新中国成立后相当长一段时间，真正从事银行业务的仅是中国人民银行一家。在这一时期，人民银行基本上是财政部门的的出纳部门，工作的重心是按财政指令安排国家资金收支和代理国家公债的发行。财政性存款的使用与管理十分单纯，并有效地确保了财政库款的集中管理与控制。国库管理体制也经历了集中统一制、分级管理金库制和四级金库制。

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第二阶段，“强势央行”的阶段（1984～1998）。该阶段我国的经济体制为有计划的商品经济。人民银行依据国务院《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》开展履行中央银行的职能，传统的“大财政”被打破，中央银行开始了对财政性存款的使用与经理，标志是1984年缴存款制度的建立和1985年《国家金库条例》的出台。国库由人民银行成立专门的团队经理，财政资金存款走向专业化经理的道路，国库与财政的关系发生了根本性变化。在此期间，由于人民银行的强势监管，财政性存款在专业银行向一般存款的转化还不明显。1994年我国进行了分税制改革后，财政收入得到快速发展，财政性存款在国民经济存款的比重日益增强，专业银行也开始向商业银行转型，要求中央银行把财政性存款作为一般存款的趋势不断增强，并开始了与人民银行对财政性存款吸取的博弈。

第三阶段，“平衡博弈”的阶段（1998～2010）。该阶段我国经济体制基本上走向成熟的社会主义市场经济体制。在此阶段，随着1998年存款准备金制度的改革，财政性存款的缴存范围也大为缩小，商业银行实现了“华丽”转身，2004年中央银行的监管权也被分离。在国库方面，我国从2001年中央开始财政国库集中支付改革到2010年地方基本完成集中支付改革。十年期间，国库业务得到突飞发展，但“财政专户”逐步发展成为“数量多、余额大、利率多样化”的存款资金专户，并有演变成“第二国库”的趋势；尤其是近年来，财政主导国库管理的意识十分强烈，新《预算法》的制定也出现了国库“经理与代理”之争；当前，国库资金以专户管理名义流出的速度相比过

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去有进一步加快趋势。

三、进一步对不同类型财政性存款的发展趋势分析。

(一)在人民银行的国库存款的发展。财政部门可以根据资金性质不同在人民银行国库开设地方财政库款户、财政预算专项存款户、财政预算外存款户等用于核算不同类型的财政存款。由于受近些年的集中支付改革、乡财县管和现代国库发展的要求的影响，从制度上看政府的财政资金存款总体呈向国库集中管理趋势。

图1.2005-2010年国库现金走势图

亿元350003000025000200001500010000500002005年1月2005年4月2005年7月2006年1月2006年4月2006年7月2007年1月2007年4月2007年7月2008年1月2008年4月2008年7月2009年1月2009年4月2005年10月2006年10月2007年10月2008年10月2009年7月2009年10月

数据来源：http://www.pbc.gov.cn

通过图1也可看出各级财政部门在国库的总的存款量也在逐年增大中。特别是在十一五期间，人民银行加快了国库的电子化建设，财税银库横向联网、国库新核算系统（TCBS）、国库统计分析新系统的不断上线，人民银行国库系统直接支付的范围进一步扩大，逐渐覆盖了水库移民、社会保障、涉农资金、工资补助、家电下乡、汽车下乡、救灾、教育补助、拥军、环保等众多涉农、民生、生态环境建设等领域；服务对象由农民扩展到工人、城镇低保户、学生、教师、军人、残疾人、公务员、离退休人员等社会各阶层，相关财政性专户存

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款也遂渐归集到国库，各种财政性存款向国库集中趋势得到进一步加强。

（二）在商业银行预算外类财政性存款的发展。预算外存款在建国初期就已经存在，1996年根据国发[1996]29号文件《国务院关于加强预算外资金管理的决定》及财综字[1996]104号《预算外管理实施办法》的规定，财政部门可以在商业银行开设预算外存款账户。《预算外管理实施办法》又专章对财政专户概念、管理办法、性质作了规定；1998年缴存款制度的改革中又大大促进了预算外存款账户在商业银行的发展，并进一步发展成由各类非税经收过渡专户和预算外管理专户组成的专户体系。这种财政专户管理机制受到财政部门的青睐，原规定只有预算外资金可以开设专户的制度，也被突破为预算内资金也需要专户管理的现状。从存放商业银行的预算外收入规模看，2000－2006年呈单边扩张趋势并于2006年达到顶峰，07年以后呈不断下降趋势。下降的原因是：社会公众对政府预算外资金管理规范化、透明化要求不断加强，随之我国于2007年进行了政府收支分类改革，开始把预算外资金纳入预算内政府性基金管理。07年国有土地收入缴入国库作为政府基金预算管理，08、09、10又不断增加了预算内政府性基金类科目的数量，2011年2月份，人民银行国库部门再次根据《财政部 中国人民银行〈关于将按预算外资金管理的全国性及中央部门和单位行政事业性收费纳入预算管理的通知>的通知〉增加了46个预算内政府性基金项目。根据此前财政部部长谢旭人在全国财政工作会议上“2011年将全面取消预算外收入”的表示，财政预

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算外存款有逐步消失的趋势，但受央行与财政部关于国库“经理与代理”之争的影响，这部分资金能否全部回归国库管理值得关注。

（三）由预算拨款形成的机关团体类存款的发展。在财政国库集中支付改革前，该类资金存款账户为财政实拨资金账户，大量的财政性资金沉淀该类资金账户上，其为商业银行吸收财政性存款的主要资金来源之一，商业银行也称之为对公存款。集中支付改革后，其载体账户被统一开设为预算单位零余额账户，即除自筹自支的事业单位银行账户可保留外，大部机关团体存款回流国库。过去因预算拨款形成的预算单位沉淀资金将大幅减少，并最终影响商业银行的营运能力。但机关团体存款始终是商业银行产生大量优质客户群体的基础，即使各预算单位零余额账户每日日终不能为商业银行带来存款，其仍会对公务卡、网上银行、其他代理业务的未来发展产生深远影响；因此，商业银行仍然非常重视单位零余额账户在本行的开设工作，这从各家银行对国库集中支付代理权的激烈争夺可见端倪。

· 机关团体类存款 · 机关团体类存款 •

载体：机关团体账户 载体：预算单位零余额账户 特点：日终有大量余额 特点：日终余额为零

集中支付改革前 集中支付改革后

（四）在商业银行的其他财政性存款的发展。对于其他财政性存款的发展，主要看其载体财政专户的发展。从专户的角度可大致归纳为五类：

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1、中央特设专户，为中央集中支付体系的组成部分。主要用于义务教育、“两免一补”、家电下乡等中央补助资金的向市县的下拨，账户资金有“在账户的时间短，下拨快”等特点。

2、涉农类专户，主要有农业综合开发、移民资金、农税资金、新农合资金、扶贫资金等财政专户。

3、城市经营类专户，主要有城市建设资金等。

4、其他过渡性专户，如：粮补一折通、工资统发户、财政资金周转户等。根据集中支付改革的要求，工资统发户应发展为零余额账户，财政资金周转户应被取消。

5、社会保障基金类专户。2004年以来，我国财政支出结构向“公共财政”转型，财政支出加大了社会保障领域的投入力度，资金支出性质涵盖养老金、低保、工伤保险、失业保险、下岗再就业保险、医疗保险与救助、生育保险专户等内容，该类专户个数也随之膨胀。 除此之外，从97年至今，地方财政部门还依据各类文件开设了水利建设基金、土地出让金收入、预算外各项收费、政府采购资金、粮油补贴等名目繁多的财政专户。目前一些专户或是在财政国库管理制度改革后失去了存在意义，或是其所依据的开户文件已失效，但真实的情况是这部分专户不但未及时取消，地方财政的专户数量还有不断扩大趋势。虽然，财政部于2006年专门下发财办[2006]12号文件对之进行规范，要求该类资金尽快归并，但由于各家银行的竞争及财政部门的“平衡”，地方财政资金专户的归并十分有限，分类开户、分行开设的情况十分普遍。

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四、近年来央行在财政性存款管理中的问题分析。

（一）近年来央行对财政性缴存款的范围定性不够清晰。笔者认为：央行银发[1998]118号文件对当时专业银行财政性缴存款的范围的定性是清晰的。根据该文件核定的金融机构全额应缴存的财政性存款范围的原则、范围以及各行的相关会计科目的内容，可以理解为除专业银行代理的应缴国库的财政性资金存款（包括中央预算收入、地方预算存款、待结算财政款项及代发行债券款项）外，其他在专业银行的财政性存款都应作为一般性存款。但后来造成财政性缴存款范围不清晰的原因是：98年以后专业银行不断进行改革，各行的会计科目发生了较大变化，加之国库库款不断流入各种财政专户以及商业银行在会计科目资金管理中的规避行为，造成了基层央行斟别应缴财政性存款范围的困难。最重要的是总行没有形成定期核定缴存款公告的机制，只是被动的根据商业银行会计科目变化、新机构设立等原因部分核定缴存款的范围，如：2004年光核定缴存款变动的文件就有8个，加重了基层央行对财政性缴存款的认定及辨别难度。

（二）对财政性专项资金管理认识出现偏差。最主要的表现是将预算外资金专户的膨胀及国库资金不断流向商业银行的责任归结于基层央行的人力资源枯竭、管理制度约束和电子化建设的滞后上，而对财政性存款流失的深层次原因分析不足。事实上，财政专户存款的存在是有一定的历史原因和合理需求的。如预算外资金从1958年以来就已存在，开始存在行政事业单位账户中，后由财政部门统管形成统一的预算外专项资金管理，并成立了专门的管理机构。之所以目前

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一些地方财政专户数量激增，既有财政部门有意规避央行国库监督的因素，更主要的根源在于地方预算执行不严所引起。由于上级财政部门对下级财政部门的预算执行有疑问，资金的最终使用部门对资金是否足额、及时到位有怀疑，造成了无论是资金使用部门，还是财政部门都要求专项资金专户封闭运行，并逐渐形成了“羊群效应”，最终使国库保管、可控的财政资金不断流失。近年来央行过分关注国库管理和服务的提高，并一味强调依靠提高电子化水平开展金融业务创新，而在一定程度上忽略了对数量庞大的财政性存款资金的研究与管理，或也是导致财政性资金资源从央行流失的主因之一。

（三）央行在财政性存款账户治理中存在误区。近些年，基层中央银行国库部门和会计部门不断联合财政部门加强对财政性资金专户的治理工作，但财政性资金专户数量还是在“膨胀→治理→缩小→再膨胀”的怪圈中发展。主要误区是：基层央行对财政性存款账户采取的是“围堵”思想，却没有建立起有效的“疏导”手段。一方面是大量的资金存在国库，别一方面商业银行对资金的渴求和财政部门希望财政性资金收益的最大化，决定了国库存款不断有向商业银行流动的冲动。如单纯采取减少财政性账户的审批个数、增加开户要件的限制等手段限制国库资金的流出已不适宜，也难以取得良好实效，而将精力尽快转移到研究、引导财政性资金的合理流动并加以有效控制的路子上将更为重要。

（四）央行对财政性存款缴存监管缺位，相关管理部门职责不明确。从文件制度的规定看：中央银行对财政性管理职责应当属于货币

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信贷部门。但目前的实际情况是，财政性存款的缴存科目范围由会计部门审定；因各商业银行财政性存款与代理国库业务直接相关，国库部门又对财政性存款科目的使用情况最为了解；而财政性存款缴存的报表审查、资金缴存及日常考核等工作由营业部门负责。这种分散管理的后果是各部门对财政性存款缴存的监管权利推让和监管主体的不明确，加之2004年起金融监管职能从央行分离及基层央行人员只出不进、人力资源枯竭等因素，使央行对财政性存款缴存监管的制度建设、监督质量都难以保证。如一些县级央行对缴存款的管理甚至处于停滞状态。

五、对优化财政性存款管理提出的几点建议。

（一）认真做好财政性缴存款制度的建设。首先中央银行应建立定期缴存款公告制度，总行应每年认真对商业银行的一般性存款、财政性存款的范围、科目进行梳理，并在规定的时间（如：每年的2月份）进行公告；落实人民银行和金融机构各自的职责和任务，明确对金融机构财政性存款业务的核算操作规程和管理办法，并汇编成册，以制度的连续性、合法性和有效性保证财政缴存款业务的顺利开展。其次是进一步明确财政性缴存款检查权的归口管理。从当前财政性缴存款的上缴的原则及范围及加强监督管理的本质上看，管理财政性存款是中央银行经理国库职能的要求，而非制定和执行货币政策职能的要求。因此，财政性存款管理工作与准备金管理工作不同，其监督管理权不应属于货币信贷部门，而应属于国库部门或会计部门。建议尽快明确人民银行内设部门对财政性存款的监管职责，以便对金融

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机构缴存财政性存款实施直接、准确、有效的监督管理。三是对财政性存款的管理进行系统性规定，建议专门制定财政性存款管理办法，对以前的有关文件予以整合修订，结合当前实际情况，按新的政府收支分类及财政资金管理模式，进一步明确财政性存款缴存范围的界定原则、存款性质的判定办法等。

(二)认真做好财政专户的引导与治理工作。作为财政性存款流动的载体，财政专户管理的好坏直接关系着财政存款管理的好坏，直接关系着财政资金的安全。因此，加快财政专户的规范化管理是我们的必由之路。可以采取变“堵”为“疏”，完善其管理措施规范其运行，把其纳入国库单一账户体系监督管理，最终实现管理科学、高效的财政性存款管理新体制。从微观上采取以下措施和步骤：一是认真开展财政专户调查，组成工作小组，全面对辖区财政专户的开设情况、资金流动情况、开设的文件依据，存在的合规等情况进行统计调查，一定要把辖区财政专户的真实情况摸实、摸准。二是认真研究财政部、省财政厅联合人民银行下发的或单独下发的关于财政性资金和财政专户的管理规定，装订成册，用于指导一线关于财政性资金及专户的管理。财政部、省财政厅作为财政资金的最终管理部门，是非常关注财政资金及财政专户的管理的，其下发的文件在财政资金和专户的管理中可以起到令行禁止的作用。三是以中心支库为单位，认真开展财政专户管理论坛。发动力量，逐个、认真的对现有财政专户的开设依据、资金来源、核算内容、现金流量、未来发展等情况进行分析探讨，并从人民银行角度逐个分析其存在的合理性，提出针对性的合理化建

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议，也要装订成册，作为一线工作人员在财政专户管理中的参考依据。四是召开由财政部门参加的专户联席会。认真听取他们对专户及专户资金的管理意见，并最终形成统一的共识，用于指导财政专户的管理。五是基层央行在行使管理职能时，对于合规的财政专项资金应积极配合和引导，引导其合理分布在各商业银行，增强辖区抵御系统性风险的能力；国库方面应加强对财政专账户资金的柜面监督，保证国库流出资金的合法、合理、合规；对于不合规和不必要的财政性资金账户，国库部门要限制国库资金向其流动，直到最后消除。

（三）强力推进地方国库单一账户体系的规范化建设。2010年我国大部分市县已经完成财政国库集中支付改革，国库单一账户体系基本建成。国库单一账户体系是开展国库现金管理的基础，是现代国库体系下各类财政性存款的流通和存在的主体，国库单一账户体系建设好了，财政性资金存款也就管理好了。只所以当前存在各种财政性存款种类多的现象，是因为体系虽然建成了，原则性的管理制度的建设还没跟上，“形似而神不似”的地方还很多，资金“跑、冒、漏”现象还很严峻；因此，我们应加快研究制定全国标准化的地方集中支付制度蓝本，以指导全国的地方集中支付体系的完善，以此促进财政性存款的规范化运作与管理。其次是基层央行也可以积极行动起来，从集中支付管理的角度出台补充管理规定，进一步明确财政专户为集中支付账户体系的组成部分，并根据各行规定的财政性存款科目，从监管的角度详细、清晰、统一的对可以核算和开设财政性存款的会计科目进行规范，避免银行机构在会计科目下开设财政专户的随意性，从

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源头防止银行机构采用故意混淆、串用会计科目等手段转移、漏缴、少缴财政性存款。

（四）加快推进国库现代化支付系统建设。中央文件对许多财政专户如“城市医疗救助基金”、“支农资金”专户等就明确要求“有条件的地方应实行国库集中支付”或“已实行国库集中支付的，不再通过专户核拨”。因此，专户资金纳入国库管理是改革的最终方向。我们人民银行系统要加快推广国库会计数据集中系统（TCBS）和国库信息处理系统（TIPS），全面实现资金汇划系统和与财政、税务、银行之间的横向联网；并在此基础上大力开展国库直接支付业务，直接由国库收纳、拨付专户资金，使财政资金更加方便、快捷的直达用款单位和个人，为彻底取消在商业银行设立的财政专户财政专户创造条件。

（五）加快开展地方国库现金管理的建设。国库现金管理能使财政性存款在财政、国库部门的监督下科学、规范、安全的流动到商业银行，实现财政性存款的增值、保值；也是人民银行经理国库实现国库资金流入、流出的均衡性，降低国库财政性资金不合理外流的重要手段；这样即解决了商业银行对一般性存款的渴求，又提高了财政性存款的收益与安全，实现“双赢”。地方国库现金管理可由财政部和中国人民银行总行根据每年全国经济形势和发展要求，共同制定一个全国的地方国库现金平台开展国库现金管理。

（六）重视与财政部门的制度交流和县级国库建设。作为财政资金的最终管理者——财政部门，他们也非常重视财政专户的管理的。

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财政部多次联合人民银行或单独出台了很多关于资金账户管理的规定，建议加强人民银行与财政部门的交流与学习，建立互通的内部制度学习网络平台，共同把国家的资金管理好。其次是建议上级行要加强县级国库部门的建设，要充分考虑国库业务的特殊性和必要性，从发展的角度强化国库管理的机构和人员。县级国库机构不仅不能动摇和弱化，反而应当壮大和强化；县级国库职能不仅不会缩小，反而应当更加强大；县级国库人员不仅不能减少，反而应该进一步充实。

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