退休人员社会化管理服务中政府与社会的角色分析

第２６卷第１期　２０１２年３月　金陵科技学院学报（社会科学版）　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｊｉｎｌｉｎｇ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｏｆ　Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ（Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ）　Ｖｏ１．２６，Ｎｏ．１　Ｍａｒ．，２０１２　退休人员社会化管理服务中政府与社会的角色分析　王　悦　（南京市人力资源和社会保障局，江苏　南京　２１０００８）　摘　要：介绍了现行退休人员社会化管理服务模式，并对其优劣势进行了分析，阐述了政府与社会在退休人员社　会化管理服务中的角色定位，提出了我国退休人员社会化管理服务实行“强政府强社会”的对策和建议。　关键词：退休人员；政府；社会；分析　中图分类号：Ｃ９１３．７　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７３—１３１Ｘ（２０１２）０１—０００６—０４　Ｒｏｌｅ　Ａｎａｌｙｓｉｓ　ｏｆ　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ａｎｄ　Ｓｏｃｉｅｔｙ　ｉｎ　Ｒｅｔｉｒｅｅｓ’　Ｓｏｃｉａｌｉｚａｔｉｏｎ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　Ｓｅｒｖｉｃｅ　ＷＡＮＧ　Ｙｕｅ　（Ｎａｎｊｉｎｇ　Ｈｕｍａｎ　Ｒｅｓｏｕｒｃｅ　ａｎｄ　Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｅｃｕｒｉｔｙ　Ｂｕｒｅａｕ，Ｎａｎｊｉｎｇ　２１０００８，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｉｓ　ｐａｐｅｒ　ｉｎｔｒｏｄｕｃｅｓ　ｔｈｅ　ｃｕｒｒｅｎｔ　ｒｅｔｉｒｅｅｓ’ｓｏｃｉａｌｉｚａｔｉｏｎ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｓｅｒｖｉｃｅ　ｍｏｄｅ，　ａｎｄ　ａｎａｌｙｚｅｓ　ｉｔｓ　ａｄｖａｎｔａｇｅｓ　ａｎｄ　ｄｉｓａｄｖａｎｔａｇｅｓ．Ｉｔ｛ｕｒｔｈｅｒ　ｅｘｐｏｕｎｄｓ　ｔｈｅ　ｒｏｌｅ　ｏｆ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｓｏｃｉｅｔｙ　ａｎｄ　ｐｒｏｐｏｓｅｓ　ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ　ａｎｄ　ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ　ｏｆ“Ｓｔｒｏｎｇ　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ａｎｄ　Ｓｔｒｏｎｇ　Ｓｏｃｉ—　ｅｔｙ’’ｉｎ　ｒｅｔｉｒｅｅｓ’ｓｏｃｉａｌｉｚａｔｉｏｎ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｓｅｒｖｉｃｅ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｒｅｔｉｒｅｅ；ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ；ｓｏｃｉｅｔｙ；ａｎａｌｙｓｉｓ　我国于１９９９年底进入人口老龄化国家的行　相对于国家化管理组织与传统家庭保障模式而言　的，是指社会团体、自治组织、集体单位、私营组织　列。目前，全国６Ｏ岁以上老年人口近１．４４亿，约占　总人口的比例达ｌ１％［１］。老年人成为庞大的社会群　体，养老、助老、乐老成为凸显的社会问题。“十二　五”期间，实现城市退休人员社会化管理，探索多种　养老形式，满足老年人养老服务的需求，成为应对　人口老龄化、实施可持续发展战略、建设和谐社会　的有效对策。　等参与社会保险管理［２］。纵观全国各大城市，退休　人员社会化管理服务基本都实行以上海、南京、苏　州等市为代表的“两级政府、三级管理、四级服务”　的管理模式，即市、区两级政府，市、区、街道三级管　理，市、区、街道、社区四级服务网络，共同进行退休　人员管理服务。街道和社区为主要工作载体，条块　结合，以块为主，政府各职能部门实行综合管理。这　种模式下政府的角色更为突出，社会保障部门是退　休人员社会化管理服务的主要职能部门，主要从事　一、现行退休人员社会化管理服务模　式简介　“退休人员社会化管理服务”是“社会保障社会　化管理”的重要组成部分，社会保障社会化管理是　收稿日期：２０１１一ｌ２—３Ｏ　养老金发放、生存认证、健康体检、重病死亡慰问等　工作；组织部门在街道和社区从事党建工作，指导　街道和社区党组织开展经常性的组织活动，对退休　人员中党员进行教育管理；发展改革部门把社区公　作者简介：王悦（１９７７一），女，江苏滨海人，经济师，硕士，主要从事人力资源和社会保障工作研究。　第１期　王悦：退休人员社会化管理服务中政府与社会的角色分析　共服务体系建设纳入当地国民经济和社会发展计　划；民政部门从事社区老年服务设施和服务网络建　设，将有特殊生活困难的退休人员纳入社会扶助范　围；卫生部门将街道卫生院（所）建为具有保健、防　疫、咨询功能的服务性机构，为企业退休人员就近　就医提供方便；文化体育部门围绕“老有所乐”职能　展开老人文娱健身活动；司法部门负责老人权益咨　询和维护；教育、科技部门承担老年人再学习、科普　工作；工会、共青团、妇联、老龄委等组织和机构利　用各自的管理服务机构和网络，为退休人员提供相　关服务。　退休人员社会化管理服务的资金来源渠道主　要有三种：一是政府出资，以上海市为代表。四级组　织的人员经费和工作经费全部由财政部门根据各　公共部门的财政预算核拨，即财政托底。政府对街　道和社区的协理员开展的社会化管理服务工作实　行有偿服务，给予补贴。二是企业缴费，财政托底，　以南京市和苏州市为代表。政府以行政手段要求企　业在一定时期内划拨退休人员社会化管理服务经　费（一般是按照每个退休人员１　Ｏ００～１　５００元的标　准一次性缴纳）。企业在向社区移交退休人员时，将　企业应承担的管理服务费用一次性划拨给政府设　置的退休人员社会化管理服务中心，标准由政府相　关部门核定，当划拨资金出现缺口时，由政府财政　托底解决。三是以政府出资为主，吸引社会资金。这　种筹资方式在“养老机构”的建设及运营方面有突　出体现，如民营组织或个人建设和经营的养老院、　托老所等。从三种资金来源渠道看，目前我国仍旧　以政府财政投入为主。　二、现行退休人员社会化管理服务模　式优劣势分析　现行退休人员社会化管理服务模式的优点：一　是政府公共部门承担了原企业对退休人员管理的日　常事务性工作，一定程度上减轻了企业的负担。对退　休人员来说，不管企业经营好坏都能享受到政府提　供的各项服务，养老有了保障，解决了后顾之忧。二　是在退休人员社会化管理服务工作启动阶段，政府　统抓统管，工作力度大、推进速度快，短期内就能取　得显著成效。三是借助企业的资金力量开展退休人　员社会化管理服务工作，在短期内弥补了财政资金　不足的缺陷。四是在社区资源的开发利用上，社会保　障、民政、卫生、老龄委等相关部门的信息资源、活动　资源在社区进行了融合，可以形成合力。　现行退休人员社会化管理服务模式的缺陷：一　是管理部门多元。在街道、社区新增加了一个由社　会保障部门设立的工作机构，专门负责退休人员社　会化管理服务工作，与民政等部门在街道、社区设　立的机构在职能上有交叉，形成了多头管理的局　面。这种管理尚未从根本上打破区域界限、部门界　限和所有制界限，事实上并没有形成开展退休人员　社会化管理服务的合力。这种分置分割的状态一方　面造成有限服务资源的浪费，另一方面又造成许多　养老服务需求得不到有效地供给。二是资金渠道单　一。在此模式下，退休人员社会化管理服务实际就　是政府提供的公共产品，政府投入大量的资金构建　和完善街道与社区的管理服务平台，实际上将原属　于企业的经营成本转嫁为政府的公共成本。政府通　过行政手段促使企业出资但受企业经营效益和企　业良心的制约，许多企业对实行社会化管理服务有　抵触情绪，尤其是大型企业及困难企业，它们本身　就有独立的退管部门，退休人员多，缴费资金量大，　社会化管理服务费成为其沉重负担。因此，筹资渠　道单一，社会化服务经费紧张，纵深性的养老服务　工作无法开展。三是服务主体的单一。目前的运行　机制中社会化管理服务的主体是政府组织，社会其　他组织参与的程度较低。社区相关部门较多的仍是　履行管理职能而不是服务功能。四是服务层次低。　老年人的社会保障主要包括“资金保障”和“服务保　障”两大部分。资金保障为老年人提供满足基本生　活需求的物质保证，服务保障为老年人提供设施和　服务。体现在基层服务中，社区更倾向的是确保养　老金按时足额发放、养老金领取资格认证及对退休　人员的“危、困、亡”慰问等资金保障范畴内职责的　履行。随着人们生活水平的不断提高，退休人员对　养老服务的内容和要求也会越来越高，但在服务保　障上因多头管理、经费紧张等原因，基层社区是有　心无力，许多退休人员真正想要得到或急迫需要的　养老服务在实际运作中不能得到有效落实。　综上所述，“两级政府、三级管理、四级服务”是　政府运用行政力量强势推进退休人员社会化管理　服务进程的模式，与其强势推进相反的是社区呈弱　势状态的回应。这一强一弱的现状显然是一种失　衡，这种失衡不利于退休人员社会化管理服务事业　可持续发展。　８　金陵科技学院学报（社会科学版）　第２６卷　三、退休人员管理服务中政府与社会　的角色定位　企业退休人员社会化管理服务是社会保障社会　化的重要内容，也是社区社会保障体系的组成部分。　其基本内涵是以社区为基础、以政府有关部门和社　区民间组织为主体，为回归社区的企业退休人员提　供不仅包括保障资金和物品，还包括老年看护、医疗　卫生服务、家政服务、社会关怀、心理支持、社区认同　感培育等多元化、全方位、高质量的保障服务，这些　决定了“企业退休人员社会化管理服务”必须是政府　和社会共同参与［２］。目前，在城市社区，基于企业退　休人员社会化管理服务所形成的政府和社会的关系　是“强政府弱社会［３］，’相结合的模式，而其发展方向　应是“强政府强社会”相结合的模式。　（一）政府弱化微观服务，强化宏观管理　政府作为社会公共政策和公共服务的提供主　体，对养老保障事业的投入要随着经济社会的发展　和政府工作服务职能的加强及基本公共服务均等化　的推进不断增加。这种主导的角色，一是体现在基层　公共部门的管理要统一。目前，城市社区中涉老事业　有民政、社会保障、老龄委、卫生等多个公共部门。一　个社区在涉老工作这一块就要面对至少上述几个行　政部门的管理，各公共部门在此项工作上却做不到　只有一个声音，基层头绪多，负担就重，弱化了管理　的统一性、连续性。这些公共部门都是政府意识的体　现，政府作为最终的管理主体对此项工作负最终责　任。建议在目前状态下，尽快整合各公共部门在社区　的资源，实行社区养老工作的统一性和连续性。二是　政府在退休人员社会化管理服务中有些角色需要强　化，有些角色需要弱化。需要强化的角色有政策制定　角色，其中包括逐渐完善养老保障体系，制定养老社　会化管理服务的操作性政策；规范及监督角色，包括　对养老社会化管理服务的运作及质量进行评估和督　导，提供更多的专业人员的培训。需要弱化的主要是　对服务的直接参与。政府应以政策支持、资源调动及　服务监督等方式，淡化其直接服务提供者的角色，这　样可以减少政府的福利开支，降低因此产生的官僚　化倾向及减少社会资源的浪费。　（二）社区淡化行政色彩，强化服务功能　社区是社会化养老服务的主要提供者和重要　载体。国务院《关于加强老龄工作的决定》中明确指　出，进一步完善社区为老年人服务的功能。由于政　治体制、社会文化等因素的差异，我国的社区还存　在相当程度的行政色彩，还长期受到单位体制的挤　压，本身发展并不完善，这些都制约着社区养老服　务的进一步发展。目前，社区组织中只有已形成规　模的、带有强制色彩的法定社区组织，即城市的街　道办事处、居民委员会以及社会保障管理服务所　（站），而没有培育出更多的社会中介组织共同参与　老年人服务工作，因此在养老服务社会化管理方面　就产生了体制性的缺陷。行政化色彩很强的法定社　区组织为配合上级的要求而建立起来的一些养老　设施，如养老院、退休人员公寓、体育健身场所等，　由于体制不顺畅与资源紧张等因素，在福利化和经　营化取向之间左右为难。又因为社区本身服务质量　欠缺与居民的不认同等因素，使得自身生存举步维　艰。因此，必须淡化社区的行政色彩，整合社会资　源，强化社区服务能力，积极培育面向退休人员的　自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性、自治　性组织，增加其他渠道的共同参与，如低营利或非　营利的私人机构及社会组织、社区居民个人及家　庭、志愿者队伍等社区民间组织。调动社区群众参　与积极性，建立由基层政府保护的群众自助互助的　非政府社会组织，动员更多的服务提供者广泛参与　到养老事业中，这样才能得到老年人的认同，从而　解决我国养老服务事业的困境。　综上所述，对退休人员实行社会化管理服务，　政府应在社会功能、法定权利和资源供给等方面逐　步向社会让渡，社会应加强服务功能，形成强政府　强社会的组合机制，发挥二者在不同领域的作用，　推动退休人员社会化管理服务的科学化发展。　四、提高我国退休人员社会化管理服　务质量的对策　现在和将来的很长一段时期，解决中国养老问　题的出路在于“居家养老”，但这种“居家养老”不是　单纯的“家庭养老”，而是建立在社区服务基础上的　“居家养老”，现在许多研究课题称之为“社区照　顾”［４］，即指通过非制度性的方式对老年人进行照　料和安置，它产生的初衷是由政府及非政府组织在　社区里建立小型化、专业化的服务机构，建立以社　区为基础的服务设施，提供更贴近人们正常生活的　养老服务。苏州市葑门西街于２００７年１０月首次推　出了虚拟养老院的养老模式Ｉｓ］。虚拟养老院的构建　依托强大的现代通信和网络技术及基本数据库建　第１期　王悦：退休人员社会化管理服务中政府与社会的角色分析　设。在虚拟养老院中并没有老人，老人通过手边的　一部电话，将自己的养老需求告知虚拟养老院的话　员社会化管理服务纳入社会发展的总体规划，吸引　社会资金，吸纳有志于退休人员社会化管理服务的　务员，话务员立即将需求信息输入计算机，计算机　民营或社会中介组织参与其中，并以市场为导向，　走产业化道路，逐步形成自我服务、自我管理、自我　积累和自我发展的动力机制，最终形成一种新型的　服务产业。要处理好社会效益与经济效益的关系。　社区养老的目的是为了满足老年人养老的需要和　特殊困难人群的需求，公益性和福利性应是它的本　质属性，由此决定了社区养老服务要以社会效益为　检索供求信息，派人上门为老人提供２４小时的标　准化服务。服务项目包括家政便民、医疗保健、物业　维修、人文关怀、娱乐学习、应急求助６大类５３项，　从扫地做饭、维修家电到上门送药、生日关怀等一　应俱全，涵盖了日常生活的各个方面。具有一定服　务实力和管理水平的公司作为养老服务主运营商，　建立企业化家政员队伍，吸收自愿加入、具有良好　信誉的社区经营户加盟，进而组建一个紧密型的社　会化养老服务体系。虚拟养老院实行机构化管理、　市场化运作，以提供社会化服务为目标。在虚拟养　老院的建设上，政府和社会的角色都很明确，政府　牵头、引导、规范，并对基础建设投入提供资金保障　和政策扶持，社会各界力量根据市场规律自由加入　服务体系。目前，虚拟养老院运作态势良好，此方式　是对我国老人居家养老及现行社会化管理服务模　式的一种很好的尝试。　目前，我国社会保障制度尚不健全，在经济社　会快速发展的时代背景下，建议打开退休人员社会　化管理服务市场之门，走社会化、产业化、专业化的　发展之路。　坚持走社会化之路。其包括服务主体社会化、　服务客体社会化、服务队伍社会化和管理方式社会　化。服务主体社会化，即服务主体多元化，政府、非　政府组织、企业、非企业组织、社区、社会中介组织、　社会个体都可成为服务主体。服务客体社会化，即　服务对象既包括退休人员也包括其他老年人，增大　服务的受益面。资金筹措社会化，改变过去主要靠　国家和集体投入这种单一的投资渠道，形成国家、　集体、企业、个人多渠道投资，多种所有制养老服务　机构共同发展的局面。如可采取财政拨款、社会集　资、企业投资、各方捐助、街道和居委会出资等方式　解决社区养老助老服务资金问题。服务队伍社会　化，建立一支由专职人员、兼职人员和志愿者组成　的服务队伍，以专职人员为主体，兼职人员为辅助，　青年志愿者为基础，形成庞大的服务队伍，充分调　动社区公众和老年人参与自愿助老服务的积极性，　增强老年人的自助能力和代际间的互助意识。管理　方式社会化，逐步将政府管理的部分服务设施交给　民间社会服务团体去运作和管理，政府通过政策法　规进行监督和指导，实现社会服务社会办　坚持走产业化之路。在政府的扶持下将退休人　重，而不应以营利为唯一目的。但是，目前国家经济　实力有限，无法提供社区服务所需的全部资金，社　区养老服务本身还是受供求关系影响的社会化服　务，特别是随着生活水平的提高，老年人在物质文　化方面的需求也在不断增加，老年群体内部差异很　大，服务需求也各有侧重。针对这一特点，社区应及　时提供多样化、多层次的服务，满足不同人群的需　求，必须适当开展低偿和有偿服务。总之，社会效益　与经济效益之间是辨证统一的关系，要引入竞争机　制，激发内部活力，提高服务效率，以有偿服务养无　偿服务，以经营促服务，自我积累，自我发展，使社　区养老服务走出一条良性循环的产业化发展道路。　坚持走专业化之路。社区养老、助老服务是一　项长期的具有丰富内涵的工作，要把它作为一个专　业来研究和发展。要从专业院校选用相应专业（如　社区服务与管理、养老服务、社区康复技术、家政与　社区服务等）的大中专毕业生，充实社区养老助老　服务专业工作人员队伍。还应分批选送在职工作人　员到有关高校或培训机构学习老年服务知识和技　能。政府有关职能部门要制定养老服务职业资格标　准，实行职业准入制度，提高专业工作者队伍的素　质和服务水平。通过以上专业化措施，为社区养老　助老服务的发展提供最基本的人力资源保障。　参考文献：　［１］国务院新闻办公室．中国老龄事业发展白皮书［ＥＢ／　ＯＬ］．（２００６—１２—１２）［２０１１－１２—２０］．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ＳＯ—　ｈｕ．ｃｏｍ／２００６１２１２／ｎ２４６９８１７４７．ｓｈｔｍｌ　［２］高灵芝．关于企业退休人员社会化管理服务的社会学　思考［Ｊ］．东岳论丛，２００４（３）：１００—１０４　［３］张曙光．张曙光经济学书评集［Ｍ］．成都：四川人民出　版社，１９９９：８９一１００　［４］仝利民．社区照顾：西方国家老年福利服务的选择［Ｊ］．　华东理工大学学报：社会科学版，２００４（４）：２５—２９　［５］潘朝晖．探访苏州“虚拟养老院”［ＥＢ／ＯＬ］．（２００７—　１１—２０）［２０１１—１２—２２］．ｈｔｔｐ：／ｗｗｗ．ｙａｎｇｔｓｅ．ｃｏｒｎ／　ｊｓｐｄ／ｓｕｚｈ０ｕ／２ＯＯ７１１／ｔ２００７１１２Ｏ一３７８５９９．ｈｔｍ