国外公众参与环保案例

国外公众参与环保案例

公众参与环境保护是任何单位和个人通过各种形式获得环境信息，对环境决策提出意见和建议，对环境管理和环境开发利用行为进行监督，以及自觉参与环境保护实践的总称。国外公众参与环境保护已有一定的历史，一般可采取多种不同形式，如捐钱给环保组织，参与环保组织，参加环保义工活动，参加环保对话、、诉讼等。很多国家都逐渐形成了比较完善的法律、、规章，支持环保公众参与。比如通过“圆桌会议”的形式开展组织公众与针对行为和程序之间的讨论，通过简单的操作方式实现充分参与和发表意见的目的[1]，尤其注重保障环保非组织（NGO）在开展公众环境宣传、协助公众与对话、组织、提起诉讼等方面的权利。

关于公众参与环境保护尤其是环境决策，尽管曾有过一些争论，如有人认为公众参与会增加社会成本、不如直接决策更有效等，但公众的环境权（包括环境舒适权、知情权、参与权、监督权、申诉权等）还是逐渐获得了许多国家的认可和保障，公众参与环境保护也最终成为全球的一大共识，这方面已有不少经验和教训可为佐证。

一 案例剖析

本报告侧重介绍几个具有典型性和借鉴意义的案例，从案例的经验和教训中思考其制度内涵，并为上海及国内其他省市环保公众参与提供借鉴。

（一）美国纽约州哈德逊河水电站案例——公众环保运动的开山之作

哈德逊河是美国纽约州的重要河流，其出产的带状鲈鱼占据了美国带状鲈鱼市场60%～80%的市场份额。同时，哈德逊河风景秀丽，曾有一批以哈德逊河沿岸风光为题材的风景画家被称为“哈德逊河画派”，在美国流行。20世纪60年代，纽约州的联合爱迪生公司提出在哈德逊河金风暴山区修建水力发电站，以缓解纽约城电力使用高峰期的供电压力，这引起了旅行爱好者、画家、当地居民等许多公众的。1963年，在一位环境保护主义者史蒂芬·杜根（Stephen Duggan）提议下成立了“哈德逊优美环境保护协会”，联合当地各界人士，并在律师劳埃德·加里森的帮助下向电力公司提起诉讼。虽然当时美学价值的损失尚不足以让阻止水电站开工，但工程对渔业的巨大影响给案件带来了转机。双方最终签署了“哈德逊河和平条约”，要求电力公司必须将所有工程项目改造成公益娱乐设施，对公众开放。[2]

该案例体现了、诉讼以及各领域人士相联合的力量，堪称公众环境保护运动的开山之作，同时也推动了环保非组织的大量涌现。

（二）美国环境影响评价相关系列诉讼案例——“胆大较真”的NGO促成环评制度的完善

20世纪后期，美国日益兴盛的环保组织依据《国家环境法》，多次向重要部门、，甚至提起一系列环境影响评价相关的诉讼，不仅成为代表公众与对话的著名案例，也在客观上推动了美国乃至世界环评制度的完善。

1971年，环保组织卡尔弗特·克里夫协调委员会起诉美国原子能委员会，指其授权在马里兰州兴

建的一个核电站虽然在形式上提供了环境影响报告，但并没有按照《国家环境法》在“最大可能的程度”上考虑活动可能产生的环境影响。最终认为，在决策制定过程中的每一个重要阶段都要考虑环境问题。

1976年，环保组织塞拉俱乐部起诉美国内政克利比，起因是美国内政部想要在西北四个州发展采煤业。虽然内政部已经就全国范围内的煤炭租赁项目，以及影响采矿业的个别决定如许可证的发放等都作了环评报告，但塞拉俱乐部认为西北四个州发展采煤业的计划也应及早开展环境影响评价。最终，最高认为不需要为“预期”的活动准备环评报告，未支持塞拉俱乐部的请求。但这一案例仍然提醒了及有关各方，应更认真考虑决策过程中环评及早介入的问题。

1983年，美国陆军工程兵团在筹备一项建设工程中，其环境影响报告书草案认定工程所涉及的区域为“生物荒地”，但是一些科学机构则认为这一区域是鱼类关键的栖息地，所以环保组织塞拉俱乐部起诉陆军工程兵团，要求停止这一项目，理由是环境影响报告做得不充分，内容不正确。审判认为环境影响报告中没有充分的关于对鱼类影响的信息，所以支持了塞拉俱乐部的起诉，并发布了禁止令。陆军工程兵团提起上诉，但上诉依然认为陆军工程兵团未充分考虑所有资料，犯了程序错误。[3]

（三）美国加利福尼亚州欣克利水污染诉讼案例——“永不妥协”的较量

2000年上映的、由朱莉娅·罗伯茨主演的好莱坞电影《永不妥协》，使故事原型——美国加州欣克利发生的水污染民事诉讼案可能成为传播最广的环境诉讼案例。该案例反映了律师和普通民众在美国环境诉讼中发挥的重要作用。由于律师马斯里和助手埃琳·布洛科维奇的不懈努力，太平洋天然气和电气公司因排放致癌物污染地下水，危害居民饮水安全和身体健康，最终不得不向600位当地居民赔偿3.33亿美元，人均赔偿金额高达56万美元。

（四）美国环保协会案例——多方合作、争取共赢

美国环保协会（EDF），从1967年成立时的10个人发展到现在的30万会员和150名全职员工，其中不乏大量的环保专家、律师、经济学家等专业人员。其呼吁反对使用DDT的行动，对于推动美国禁止使用DDT起到了很大的作用。他们除了促进立法和敦促地方执行法律，还参与制订和推广化学品和农药等的安全标准。与此同时，他们积极学习与企业合作，建立伙伴关系，共同探讨改善环境的方案。以麦当劳为例，通过双方共同研究，成功应用一种可保温、存储方便、减少漂白的薄纸替代传统的塑料包装袋。这一改进方案既有利于减少企业成本、改善企业形象，也有利于环境保护。[4]

（五）澳大利亚悉尼海滩污染案例——公众感受至上

咨询的公众参与除了要考虑专家研究和科学论证的结论，还应当注重受影响群体的直接感官体验。以澳大利亚悉尼为例，冲浪者和海滩游客意识到悉尼海滩受到了污染，但是并没有一个科学的报告和相关的文件提及这一污染。在20世纪80年代中期，赞成新建排污口的相关部门试图重新界定水污染与人体健康的关系，称海滩的水污染只是对冲浪者和海滩游客视觉上的影响，但是的这一声称遭到了强烈反对，海滩游客根据自身的认识和经验认为这一污染会给他们的身体健康带来危害，最终该案例以尊重公众感受、放弃排污口告终。[5]

（六）马来西亚生物安全案例——公众意见征询不足的教训

马来西亚生物安全制定过程的公众参与已经写进了法律条文，《马来西亚生物安全法（2007）》提出国家生物安全委员会在对待转基因生物的问题上必须要广泛听取公众的意见，并且使最终的结果令公众接受。但由于一些具体规定相对模糊，造成部分案例公众意见征询不足，并引发公众不满。以放飞转基因蚊子（OX513A）为例，该国为研究转基因蚊子在自然条件下的生存能力，国家生物安全委员会在基于转基因顾问委员会对实验的风险因素进行分析后，同意将雄性转基因蚊子放飞在医学研究所的实验基地。该议题经过了公众咨询环节，委员会声称收到了很多有价值的反馈意见，并于2011年1月在马来西亚的文东县放飞了第一批转基因蚊子。但是，由于这项议题的公

众咨询仅在生物安全网站进行了发布，以及在当地的两份主要报纸上花很小的篇幅报道了两次，甚至连文东县当地的相关团体都没有成为指定的咨询方，因此事隔一年后仍有很多相关组织和机构对此事保持强烈关注和质疑，令国家生物安全委员会饱受争议。[6]

二 启示借鉴

上述几个环保公众参与案例的经验教训，尤其是其背后的制度内涵，对上海及国内其他省市的环保公众参与至少可提供以下三方面启示。

（一）充分尊重和依法保障公众环境知情权、对话权、申诉权等环境权利

公众的环境权利得到法律保障和事实尊重是参与环境保护尤其是环境决策的前提条件。公众不仅可以被动接收公布的信息，还能主动申请获取社会普遍关注的大部分环境信息。发生疑惑、争议时，应当有畅通的对话渠道。感到自身环境权益受到侵害时，应当有公正的申诉途径。

（二）提升制度包容性，鼓励支持专业、负责、的环保组织或机构

环保非组织、其他社会机构、专业委员会等可以在、企业、公众之间建立桥梁，起到揭露问题、协助对话、争取权益等作用。只要行为合法，就应充分认可其对环境保护和社会发展的积极正面作用，予以扶持。推动制度内公众参与的完善，提升制度包容性，从而尽量避免制度外公众参与的极端性事件。

（三）环保公众参与制度与其他制度环环相扣，相辅相成

从国外尤其是发达国家经验来看，其环境保护制度体系的整体性和协调性相对较完善，可见，环保公众参与制度与环境影响评价制度、环境诉讼制度等紧密联系，不可厚此薄彼。同时，环境领域与司法、规划、教育、卫生等其他领域的制度配合也值得借鉴，可从系统角度确保公众参与环保

的相关权益得到保障，对相关部门失职行为予以惩罚。

（复旦大学郭俊斐对本文亦有贡献）

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