维普资讯 http://www.cqvip.com ｌＩ｝一 ～ 所研宅毒考２００２年第７１期（总第１６４７期） 缠～ ＂一 ｛ 《～＂ …” ㈨ ～一 １ 、 一 ～ 一 热点综述 我国城市贫困问题及反贫困 对策研究综述 财政部财政科学研究所钱 凯（整理） 一、我国城镇贫困的规模 关于城镇贫困人口总规模，近年来国家并没 有准确统一的数据。从有关部门公布的情况看， 与城市贫困的实际状况有一定差距。如民政部门 ２０００年底公布的全国城镇保障对象人数约为 １３８２万人，如按全国城镇人口３．９亿计，则为 ３．５％。全国总工会提供的特困职工数据是３２１万 人。按国家统计局统计的１９９９年家庭平均人口 ３．１４计算，特困职工家庭人口为１０１８万人，还不 到全国城镇人口的３％。再从全国城镇登记失业 率上看，还不到４％。单纯从这些公布的数字上 看，中国城镇的贫困率是很低的，但据有关部门 和专家学者的深入实际调查和科学分析，特别是 专门从事城市贫困人口研究机构和研究人员的 精心测算，得出的结论与上述数字相去甚远。如 经济研究中心主办的《经济要参》中曾披 露了我国城镇贫困人口规模约在３１００万，约占城 镇总人口的８％。许多部门认为这～研究成果基 本符合我国城镇贫困人口的实际状况。而国家计 委社会发展研究所的有关研究人员经过严格测 算和分析后则认为，对目前我国城市贫困人口 ３１００万的估算可能是保守的，实际规模可能超过 这一数字。④ 二、我国城市贫困的特征 我国城市贫困群体除了数量比较大外，还有 几个明显的特征： １．贫困程度较深。普遍表现为收入低下、收 不抵支、债务问题突出、恩格尔系数高、低消费和 低营养标准等，还有包括住房在内的其他基本活 条件明显低下，并普遍对疾病及家庭事故缺乏基 ● 本的抵御能力。 ２．差距加大。在改革开放之初的１９８０ 年，世界银行估计我国居民收入的基尼系数 为０．３３；而据国家统计局数据表明，１９９６年城乡 合计的基尼系数为０．４２５，１９９８年则继续攀升到 ０．４５６。具体表现为收入和储蓄的不平等状况加 剧。 ３．下岗失业人员是贫困群体的主体。据涮 查，城镇最贫困的群体主要是长期失业者、下岗 无业人员、停产半停产国有企业职工。 ４．城镇贫困带有明显的地域和行业特征 据调查，１９９５年东、中、西部城镇贫困人口占全国 城镇贫困人口的比重分别为１７．１％、５５．５％、 ２７．４％，也就是说，中西部地区集中了全国８２．９％ 的城镇贫困人口。② 三、我国城市贫困问题产生的原因 １．我国的城市贫困问题与我国近年来出现 的下岗现象有密切关系。我国城市近年来出现的 下岗问题，是与我国国有企业长期以来的冗员现 象有关。在经济转型过程中，由于国有企业 冗员问题严重，国有企业经济效率低下，为搞活 国有企业，必须解决冗员问题，但为了维持社会 稳定又不能将大量的富余人员推向社会，于是就 采取了下岗这种折衷的解决办法。由于下岗也是 一种特殊的失业，因而成为目前我国导致城市贫 困的重要原因。⑧ ２．贫困与不平等密切相关，研究城市贫困 问题离不开对社会分配不平等的研究。这是因 为，首先，社会不平等毕竟是导致城市贫困的主 要原因之一。社会分配中的不公平，有可能导致 两极分化的出现，产生阶层性的贫困。其次，在研 究城市贫困问题时，不能把贫困者与非贫困者完 全割裂开来。非贫困者的收入、生活等状况对贫 困者产生着重要的影响。同时，任何反贫困的政 策都不仅涉及到贫困者本身，还将涉及到非贫困 的各个阶层。如果不从社会不平等的总体上去把 握贫困问题，将很难全面把握城市贫困问题。④ ３．社会保障制度不健全。社会保障是市场 维普资讯 http://www.cqvip.com 缠 ‘研宪毒考２００２年第７１期（总第１６４７期） 经济运行的安全网和稳定器，它关系到劳动者的 ５．失业。从一般意义七看，失业意味着失去 了一份收入，因而会使家庭收入降低，使整个家 切身利益，能调节差距，但我国社会保障还 不能起到稳定和调节作用。首先是社会保障覆盖 面低 据国家统计局１９９９年对１３．７万户城镇居民 的调查，只有３６．６％的居民参加了养老保险、 １１．８％的人参加丫失业保险、１３．９％的人参加了 医疗保险。由于保险基金的严重短缺，使参保者 领不到足额的保险金，如养老保险由于企业累计 欠缴达３７０多亿元，个人账户空账运行，严重影响 养老金的正常发放，采取了很多措施，补发 ｒ过去拖欠的养老金，但仍有一部分离退休人员 领不到足额的养老金。２０００年拖欠养老金７２亿 元，人均拖欠１８００多元。参加医疗保险的参保率 只有５０％，经济效益不佳的企业，拖欠职工医疗 费的情况仍比较普遍。据估算有４０％的参保者因 社会保险金不能足额发放而缺乏社会安全感。 此外，社会福利还存在平均主义倾向， 目前各项社会保险基本上是按职务分配，职务越 高福利越高，反之越低。据国家统计局住户调查， 养老、医疗、住房、实物福利等几项人均福利收 入，富裕户比贫困户高８７％，其中养老金高４．２倍， 医疗保险高６２％，住房补贴高６１％，实物福利高 ３８％。由于社会福利没有向贫困户倾斜，因 而拉大了之间的差距。＠ ４．个人收入的低下。低收入是导致贫困的 重要原因之一。中国社会科学院社会学所研究人 员樊平认为，低收入是指个人收入水平低下的问 题。但由于贫困研究是以家庭为分析单位的，以 “家庭人均收入”或“家庭人均消费额”为主要测 量指标的，而家庭人均收入也受家庭中每个人的 个人收入的影响。因此，个人收入的低下应该是 导致家庭贫困的原因之一。在市场经济条件下， 导致个人收入低下的原因有很多。从个人层次 看，劳动者的性别、年龄、受教育程度以及劳动者 所在行业和单位的不同都可能是导致收入差异 的因素。从宏观层次看，劳动力供大于求和 的某些经济和社会都可能对某些劳动者的 收入水平产生影响。 庭陷入到贫困状态，尤其是当家庭中主要劳动力 失业时，家庭收入水平可能受到严重的影响。因 此，失业是导致贫困的主要原因之一。 失业虽然与贫困密切相关，但在某些情况 下．失业对家庭经济的影响可能并不明显。有的 在失业前就业收入就不高，而在失业后能够领取 较高的失业金或享受其他救济和福利待遇；有的 失业者不是家庭中的主要劳动力，其就业时的收 入对家庭经济没有重要作用，这些失业对家庭经 济的影响就不大。当然，如果家庭经济很富有或 有其他的非劳动性收入来源，那么失业所带来的 收入降低对家庭经济的影响也不会很大。在一定 的条件下，失业并不必然导致贫困，不过在目前 我国城市居民普遍不太富裕的情况下，失业成为 致贫的主要原因。⑦ ６．因病致贫。因病致贫已经成为…种不容 忽视的社会现象。这种现象让许多已经脱离贫困 的人们重新返回到贫困的边缘。实行医疗保险制 度改革以后，企业退休职工的问题较多，６０岁以 上退休职工中有８５％需要看病，不算住院，每年 看病要花费４０００元左右，而困难群体的工资绝大 多数每月在ｌ０００元以上，为应付看病住院最低要 有４５００元以上的储备，该费用占去其当年收入的 一半以上。此外，许多国有企业经营困难，多年拖 欠职工医药费，职工等待报销的医药费积压过 多，形成困难群体的另一种经济和精神负担，如 此巨大的负担使很多人因病致贫。＠ ７．就业和保障的二律背反。社科院社会 研究中心唐钧认为，２０世纪９０年代以来，我国的 城市贫困问题逐渐凸显，成为和全社会关注 的热点。研究城市贫困、劳动就业和社会保障三 者之问的关系，可以发现，后两者的不完善是造 成城市贫困的一个重要原因。因此，近年来 在促进就业与社会改革方面花了很大的精力，但 是，效果一直不尽如人意。其 ｝Ｊ＿・ｊ 深层次的原 因就是没有研究就业与保障之问的关系。在计划 维普资讯 http://www.cqvip.com 锯 硒宪寿考２００２年第７１期ｌ总第１６４７期） 经济下，劳动就业与社会保障是呈正相关关 系的，就了业就有保障，这种思维定式流传至今。 随着改革的深入，就业与保障的发展方向已经不 再一致，甚至在某种意义上两者开始走向对立 这才是当前城市贫困的深层原因 ８．导致城市贫困或赤贫的直接原因是收入 差距的不断拉大。研究表明，目前最高收入者与 最低收入者的收入差距，每年正以３．１％的增长速 度扩大；最高收入者的消费性支出与最低收入者 的消费性支出，每年正以１．８１％的增长速度扩大； 财富正以１．８３％的年平均增长速度向少数富人集 中。作实证研究的学者提醒说，在我国传统的分 配格局已被打破，新的社会阶层正在形成，２０世 纪５０年代曾被视为社会中坚力量的产业工人、农 民，其实际生活水平已经滑落到社会最底层。 这里必须指出的是，收入差距拉大并不等于 收入分配不公，收入差距的合理拉大，老百姓能 够认同。应该说。改革开放二十多年来。国民收入 的平均水平着实有了大的提高，居民绝对收入也 是水涨船高，这一点从每年都在增加的储蓄额上 就能看出来，问题出在相对收入的下降，即相当 一部分人获取的远远高于财政工资的灰色收入 和黑色收入，前者是外收入如行业垄断，后 背是法制外收入如贪污。这才是引致社会不 公、群众不满的原因。∞ ９．与劳动力配置市场化相关的城市贫困。城 市用 Ｉ 与就业制度由原来的统一安置转变 为由市场配置。加剧了劳动力市场的竞争，使得 …些人力资本较低的劳动力因处于竞争的不利 地位易陷入贫困。 四、解决城市贫困的对策 （一一）促进就业是解决贫困的根本措施。 有些人提出，应把再就业问题列为国家宏观 的战略目标之一，通过宏观的调整增加 就业机会，坚定不移地开放市场，除引进外资外， 幢大力发展个体、私营经济，发展第三产业，特别 是要发展吸纳劳动力较多的社区服务业，并落实 各项优惠。 有些人认为，解决下岗失业人员增多、城 居民收入差距逐步拉大等问题不能完金依赖巾‘ 场机制解决。各级必须通过制定科学、合 的社会经济，把促进就业和再就业，以及实 现收入公平作为当前重要工作抓紧抓好，坚持公 平与效率兼顾的原则，强化对收入分配的宏观洲 控，合理确定个人收入增长目标，并实行积极的 就业，扩大就业空问。 进一步健全和完善就业、再就业体系，尽ｕ Ｊ‘ 能使贫困人口自食其力。首先，应改变重活保障、 轻就业保障的倾向，切实重视就业保障工作，ｉｔ： 有能力的贫困人群通过就业实现自我保障。其 次，根据中国就业压力大的特点，制定科学合理 的产业。在就业高峰期，应充分考虑发展劳 动密集型产业、中小企业、非国有经济和社区服 务产业的必要性，根据其确定安置就业和再就业 。要鼓励自愿的阶段性就业、弹性就业，扩人 就业空问。整合现有的人才市场和劳动力市场以 及其他专业人才市场。建立统一、畅通无阻的劳 动力市场。进一步健全就业服务体系，鼓励社会 各界多渠道兴办规范的就业服务机构，提高就、¨ 服务人员的职业素质，为贫困人群免费或低成小 提供各种就业信息和服务。实行多渠道、多方武 举办职业培训，对贫困人群实行减免培训费政 策。最后，加大就业 ｒ作的人力、物力和财力投 入。多渠道筹集就业资金，特别是各级财政应重 视和加大就业投入，每年都要保持一・定的增长速 度。⑩ 有些人提出，把“就业保障”作为积极的就业 脱贫手段。他们建议： １．把就业培训尤其是创业培训作为贫困人 口脱贫的重要措施，建议在和地方财政 预算中，增加贫困群体再就业培训支出，以加强 免费培训城市贫困无业人员的工作，提高其就业 能力。 ２．在挖掘就业机会的同时，做好对贫困劳 动者的职业指导，继续推广实行“就业服务承诺 制” 维普资讯 http://www.cqvip.com 锯所硒宪毒考２００２年第７１期（总第１６４７期） ３．组织和帮助贫困人口从事社区居民服 放，从上杜绝拖欠养老金现象的发生。四是 积极稳妥地推进国有企业下岗职工基本生活保 障向失业保险并轨。 他们认为要解决社会保障资金严重不足的 问题，如养老金，由于过去老职工的隐性缴款未 能得到补偿，使企业不堪重负，致使企业欠缴和 拒缴保险金。为解决此项难题，应从国有资 务。社区服务业比较适合贫困人口这一特殊群体 的再就业。它具有就业空间大、投资少、对从业人 员素质要求较低、女性占有优势和居民愿意本地 人提供服务的特点。 ４．建立就业基金，实行小额贷款担保， 帮助贫困人口获得小额创业贷款。要建立小企业 融资支持体系，为贫困人口创业提供小额贷款。 要积极建议各级财政建立就业基金并用于建立 贷款信用担保基金，成立相对的担保机构， 为通过创业培训的贫困人员提供贷款担保。目 前，国际社会对贫困问题极为关注，也可以探索 引进国际援助建立贷款担保机制。 ５．直接创造就业岗位。在整体缺少就 业岗位，以及其他措施对解决贫困人口的就 业作用有限的情况下，由出面直接创造就业 机会不失为一项十分有效的措施。由直接创 造就业机会安置贫困人口的办法，其成本大大低 于给予贫困人口的最低生活保障，而且操作性很 强。① ６．帮助下岗职工转变就业观念仍然是现实 的问题。应针对部分下岗职工就业思想、就业观 念不适应市场经济的要求而阻碍着职工再就业 的具体情况做好思想动员工作，帮助他们转变落 后的择业观念。另外，应充分发挥再就业服务中 介的功能，帮助下岗职工做好转业培训，提高他 们的素质和就业能力，提供多方面的就业信息， 促进下岗职工尽快找到适合的岗位，摆脱贫困状 太【 ’０ ⑥ （二）建立完善的社会保障制度。 有些人提出：完善社会保障体系，应从制度 体系上防止城市贫困人群的大面积产生。一是应 进一步扩大社会保险覆盖面，以人为本将城镇各 类符合条件的劳动者全部纳入社会保险覆盖范 围。二是加强社会保险费征缴，改革社会保险费 的差额征缴机制，全面推行税务机关征收社会保 险费的办法，并研究开征社会保障税。三是全面 推进养老金社会化发放工作，不再委托企业发 产中划出一部分用作养老金。要加快社会保障的 立法进程，尽快出台有关社会保障的法律法规， 明确国家、企业和职工的权利和义务，使社会保 障制度有法可依。 有些人提出应当做好城镇居民最低生活保 障工作。他们认为，完善社会救助体系，保障城市 贫困人群的生活、医疗、教育、住房等各方面的基 本需求。目前，应进一步完善城市居民最低生活 保障制度，既要做到应保尽保，也要注意控制待 遇标准，防止养懒人。 １．按照我国现阶段经济发展水平，以保障 城市贫困人口生存需要为目标确定保障对象，绝 不能简单照搬发达国家的标准和比例，同时做剑 应保尽保。 ２．加强基础工作，尽快出台个人和家庭收 入（财产）审核办法，在确定最低生活保障标准 时，不仅要考虑低保对象的应得收入，还要将一 次性收入和家庭财产统一考虑在内。 ３．认真落实属地原则，所需费用全部在各级 财政预算中列支，同时上级财政给予下级财政适 当补助，以促进地方尽快建立健全城市居民最低 生活保障制度。 ４．充分动员社会力量，变“输血”为“造血”， 鼓励和支持有劳动能力的保障对象自谋职业、自 食其力，通过劳动增加收入，逐步改善生活状况， 提高生活水平。 ５．扩大保障范围，通过建立居民收入的申报 与调查制度。 ６．明确各级财政的筹资责任，规范资金渠 道。 ７．实行以工代赈和救助相联系的制度，如发 维普资讯 http://www.cqvip.com 锯所二寻宪寿考２００２年第７１期（总第１６４７期） 排受救助人员参加一些社会公益劳动。 ８，建： 特困人群医疗救助制度，为贫 居民 提供急需的基本医疗服务和医疗救助。 ９．建立特困群体住房保障制度。 有些人 提出应改革我国社会保障基金筹集方式。他们认 为：我国原有社会保障制度实行单一筹资模式，全 部由国家及企业包下来，完全现收现付，弊端甚 多，严重影响了企业的经济效益，影响了在职职工 的劳动积极性，急需改革。近期改革的主要途径有 两条：一是变现收现付为基金积累制，使日益严重 的职 养老问题及退休费支出问题能得以科学合 理的解决，办法是努力创造条件向基金积累制过 渡。考虑到我国的国情和企业现状以及职工的承 受能力，可采取部分积累的筹资办法，从目前已筹 集起来的保险基金中有适当的积累部分，逐步扩 大保险基金积累规模。二是从国有企业职工不缴 保险费到国家、集体、个人三方缴费，共同负担，鉴 于我国目前的工资水平和物价因素，可以慎重、稳 步地实行这一制度。 还有些人提出应当建立城镇扶贫的监测体 系。为了社会稳定，应把解决失业问题和城镇扶 贫纳入宏观之内，应准确掌握失业率、下岗 职工的动态情况和劳动争议、劳动关系的紧张程 度等，有必要在劳动和社会保障部门建立一套监 测指标体系和预警制度，以便及时和采取对 策。并在此基础上，由牵头形成统一的城镇 扶贫管理体系，使扶贫工作制度化、社会化。 （三）建立与完善社会保障与城市反贫困法 律法规体系。 １．应建立社会主义的社会保障法规体系。社 会保障立法，是建立社会主义社会保障制度的法 律保证。企业欠缴保险费问题、基金来源问题、保 险金享受条件问题、保险基金管理办法等都应由 法律作出相应的明确规定。考虑到我国国情和我 国企业的现状，可先订立一些单行的社会保障法 规，使社会保障制度逐步走向法治化轨道，体现 社会保障制度的强制性特点，只有这样．才能长 远地从．Ｉ 人和国家职工的根本ｆｆＪ益，Ｊ ，保障职工． 的切身利益和需要。 ２．尽快制定国家反贫困法，使反贫困逐步走 向依法治理和可持续性轨道。借鉴国际社会反贫困 的经验，我国反贫困法主要包括以下内容：（１）各相 关主体的权利和责任，包括、贫困人口、社会 组织等，尤其应对贫困人口自身参加与反贫困的 责任、义务提出明确要求，如必须执行国家的计 划生育，必须保证自己的适龄子女入学等。 （２）贫困线和贫困监测系统。针对各地千差万别 和不均衡增长的实际情况，确定的贫困监测 机制，防止盲目性和主观臆断，保证贫困线的客 观公正。在此基础上建立贫困人口最低生活保障 制度。（３）反贫困的计划、决策、组织、管理、监督、 评价等职责与机构的确立与实施原则，保证职责 明确，程序规范、公开，增加透明度。尤其在决策 过程中，应充分体现贫困人口的意愿。（４）对贫困 人口的组织予以扶持和确认，使贫困人口组织有 法律和制度依据，以提高其组织化程度和参与能 力。（５）规范扶贫资金筹措和管理，确立资金使用 中的监督和审计，防止和挪用。 （四）治理城市贫困问题的其他对策建议。 １，有人提出，弱势群体是世界各国都存在的 问题，我们应该学习和借鉴发达国家对弱势群体 进行救助的一些好经验、好做法，并通过制定法 律和，使社会募捐行为规范化，以有效动员 全社会的力量参与社会援助。 ２，要把城市反贫困工作与农村扶贫工作统 筹安排，合理解决农村剩余劳动力的转移问题， 尽快建立城乡统一的城市反贫困工作机制；要高 度关注贫困职工的心态和情绪，充分考虑群众对 改革措施的实际承受能力和心理预期，对低收入 者要有综合的救助措施。 ３．改变困难群体的一条长远之路是教育扶 贫，国家应加大对教育尤其是对不发达地区的教 育投入。低保家庭的孩子应该享受免费教育，在 重点中小学多办宏志班，用知识改变贫困家庭孩 子们的命运。许多贫困家庭的贫困是世袭性的， 要想改变这种局 ，各级成陔建立教育扶贫 维普资讯 http://www.cqvip.com 锯晰研宪寿考２００２年第７１期（总第１６４７期） 基金，并动员社会力量扩大基金量，帮助有条件 唐钧：就、Ｉｋ和保障的：： 件背反一谈城市贫 的 的贫困家庭培养一个中专乃至大学以｝ 学历的 深层原 ，载于 Ｌ卜Ｉ同改革报｝２００２年４Ｙ］８口 子女？⑨ ⑩柏晶伟：给城Ｉｆ 贫民吃颗定心儿，载于《中 经济 参考文献 时报｝２００２年３月１２¨ 班随ｎ｝：试论城ｌｆｒ扶贫的四大误区，戟于 巾 审 张坩』斗：苦刖“第一类贫｝｝：Ｉ”一从我国贫 问题 计报）２ＯＯ２￣Ｆ－２月６【｛ 的演进看城市贫｝１：Ｉ，载于《巾国改革报）２００２ｑ＜４）Ｊ ２９Ｈ ②＿华迎放：我幽城市贫 的特征，载于《ｌｆ１ 收革报》 ⑩◎城ｒ｛ 反贫 容疏漏，载于《ｒｆＩｌ 财经报｝２００２ ２ｏｏ２＇￣．５月２０【Ｉ． ．｛｝ ４月９¨。 芹＿旭东：贫困ｌ卜下岗，载于《中国改革报｝２ｏｏ２年４ ⑩荧荣：实施“就、 Ｉ保障”缓解城＿ｆ『贫 ，载于《中国 月１５口。 经济时报）２００２年５月ｌ１日 ④旭尔：贫困与社会小平等，载于《中国改革报｝２００２ ⑥许晖：关注城市贫困问题，载于《 ＩＪ困经济时报》 年４月１ ５日。 ２００２年５月７日 （ ＠③朱庆芳：让贫困群体走ｍ贫困——关于 ⑩华迎放：预防与救济并重——从社会保障的角度 城镇贫困群体的特点、致贫原 及解困对策的分析，载于 看城市贫困的治理，载于《中国改革报）２００２年５月２０日。 《Ｌ卜Ｉ同改革报）２００２年４月１５日。 ⑩④李军：中国城市反贫困的一般，载于 经 左旭东：贫 ｊ低收入，载于《中国改革报）２ＯＯ２Ｊ，Ｖ 济界｝２ｏｏ２ｑ第３期。 ４月８口。 ④潜几兹：火注低收人群体，载于《巾国改革报》 ⑦旭东：贫困与失业，载于《巾国改革报）２００２年４月８ ２００２年３月１５［ｊ。 ． ｆ１ ⑧城Ｉｆｉ反贫困刻不容缓，载于《中国改革报）２００２牛３ ⑧⑧潘强： 难群体：希望在春天放匕，载于《巾国 月ｌ１¨ 改革报）２００２年４月２２日。 （上接第３９页） 自由化进程。 员国的双边或多边合作，从而影￣］ＡＰＥＣ的发展 ３．东盟各成员国对ＡＰＥＣ态度的差异是影 进程。自由贸易区的一个基石是原产地原则，据 ￣］ＡＰＥＣ进程的不利因素。东盟成员国因经济发 此能防止非成员国利用转口贸易方式在低关税 展水平不同和开放程度的差别，对参￣ｎＡＰＥＣ合 成员国家取得额外的收益。在原产地规则方面， 作的态度也不完全一致。这种态度的不一致性会 东盟规定享有优惠关税率的产品须含有４０％的 影，￣ＡＰＥＣ的合作进程。 东盟成分及出口国２５％的当地成分，这使得 ４．“群龙无首”削弱了东盟的影响力。 ＡＰＥＣ的其他成员国不能享受到ＡＦＦＡ关税减让 （郭顺摘自《世界经济）２ｏｏ２年第７期） 的好处，从而影响了双边或多边合作，阻碍ＡＥＰＣ
