２０１０年第３期 江苏行政学院学报 Ｎｏ．３，２０１０ 总第５１期 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｊｉａｎｇｓｕ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ Ｇｅｎｅｒａｌ Ｎｏ．５ｌ ・经济学研究・ 对 当前“产 能过剩”的剖析及治理对策 张晖明 （复旦大学长三角研究院，上海２００４３３） 摘要：对产能过剩的判断不能仅仅基于总量的视角，应结合供求的动态性、全球性、结构 性以及区域性等方面的特征进行综合判断。在此基础上，可从时序结构和主体结构两个视角 阐释中国产能过剩问题产生的原因，进而提出治理产能过剩的对策思路。 关键词：产能过剩；产业；治理 中图分类号：Ｆ１２４．６ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９—８８６０（２０１０）０３—００５４—０６ 存量相结合，分类指导和有保有压相结合，培育 一、引 言 新兴产业和提升传统产业相结合，市场引导和 宏观相结合，综合运用法律、经济、技术、标 为了抵御国际经济危机对我国经济的不利 准以及必要的行政手段，协调产业、环保、土地 影响，２００８年１ １月５日，常务会议明确 和金融，形成引导产业健康发展的合力。 把“保增长”作为主要的宏观经济目标，相 随后，９月２６日，批转了国家发展改革 应采取积极的财政和适度宽松的货币政 委员会、工业和信息化部等十个部门联合发布 策。会议确定了进一步扩大内需、促进经济增 的有关抑制部分产能过剩的文件，把解决产能 长的十项措施，并匡算出到２０１０年底，需要投 过剩作为近期经济工作的主要任务和调整经济 资４万亿元人民币。当年１１月２６日，国家发 结构的关键措施。 改委主任张平在接受媒体针对投资结构的采访 仅仅九个月时间，对产业发展态势的 时强调，在４万亿投资中，没有大规模生产能力 判断和相应的产业发生了如此大的转变， 投资，不会形成低水平重复建设。可是，实际情 特别是今年年初陆续出台振兴规划，旨在推进 况和预期却存在着很大程度的偏离。２００９年８ 提升产业升级能力，但是，正是在这十大产业中 月２６日，召开常务会议，研究部署抑制 也出现了产能过剩（参见表２）。那么，我们应 部分行业产能过剩和重复建设，引导产业健康 该如何看待“产能过剩”？究竟是什么“神奇的 发展。会议指出，钢铁、水泥等传统产业和风电 力量”或推手造成“产能过剩”？“产能过剩”会 设备、太阳能等新兴产业存在盲目扩张问题 带来什么样的资源和效率损失，这些损失又是 （参见表１）。并强调，要坚持控制增量和优化 怎样消化承担的？基于以上思考，我们有必要 收稿日期：２０１０—０２—２０ 作者简介：张晖明（１９５６一），男，江苏南通人，经济学博士、教授、博士生导师，复旦大学长三角研究院副院长，复旦大学企业 研究所所长，主要研究方向为企业理论、城市经济理论与实践。 ５４ 对当前宏观经济条件下的“产能过剩”进行深 入的剖析和系统全面的检讨。 表１ 部分产业产能过剩情况 注：风电设备２００８年数据位预估的２０１０年数据；２００８年在建产能无详细数据。 表２发布的振兴产业规划与过剩产业对比 或预期投入作为潜在产能的形成也会存在一个 规划振兴汽车、钢铁、装备制造、纺织、船舶、电子信 产业 息、轻工业、石化、有色金属、物流 过剩产业 誓 化工、风电设备、 注：所谓“产能过剩产业”门类根据国发［２００９］３８ 号文所指内容罗列。 二、如何判断产能过剩？ 根据批转国家等十部门的有 关文件，传统产业部门中的钢铁、水泥、玻璃和 煤化工，新兴产业部门的风电设备、太阳能多晶 硅产业，存在严重的产能过剩（见表１）。 公布的产能过剩报告给出这一判断的依据是， 现阶段或者说是最近一段时期，有关行业的产 能（包括潜在产能）超过了市场需求，超过的部 分则属于过剩产能。 “过剩产能”是一个市场供求态势分析的 概念，它以“市场出清”状态为参照，表明供给 能力严重超出实际需求，表现为已制成商品出 现大量库存，生产设备闲置，资源不能充分利 用，形成效率损失。 实际上，由于市场状况的复杂性，对“产能 过剩”的判断如果仅仅只是从总供求关系分 析，往往难以清楚地说明市场内部的实际情况， 因而只是一个十分模糊的概念。假如只是一般 地评价“产能过剩”，也可以有多个不同的视 角。首先，在全球性、动态变化的市场环境下， 产能是否过剩的状况变得复杂，超过国内需求 的产能在国际市场上不一定过剩。因此，所谓 过剩是相对于国内市场还是国际市场就会有不 同的组合和评价；其次，考虑到供求关系的动态 变化，伴随经济运行的惯性和可能的增长，在建 过程和周期，对于某一产品的未来需求成长如 何判断也是一个可以探究的话题。也就是说， 当考虑到供求关系的动态变化时，未来产能是 否过剩并不确定。第三，从产业领域和产业内 部的产品结构细分，由于产业部门内部产品结 构特点，可能存在同一产业部门内部的结构性 过剩或结构性不足。因此，所谓产能过剩究竟 是同一产业部门内部的某一产品产能过剩还是 所有产品产能过剩，就是一个难以笼统加以判 断的问题。第四，由于市场信息条件、运输条件 和企业之间的供销关系等因素作用，供求是否 平衡还可能存在区域之间的差异。所有这些， 都需要进行深入的结构性讨论，而不能仅仅停 留在一般总量对比判断上。 进一步分析还可以发现，市场经济运行中， “价格战”作为竞争的主要手段之一，产业内部 不同企业凭借各自的规模经济能力、技术实力、 产品质量水平和市场推广能力，相对于市场供 需关系所结成的成交价格，有着不同的成本承 受能力。所谓“产能过剩”还可以从成本收益 的角度来加以评价。根据经济学原理，市场经 济通常表现为“买方市场”特点，常识告诉我 们，一定程度上的“过剩”是企业之间开展竞争 的物质基础。在“买方市场”条件下，低成本企 业拥有更多的价格决定话语权，并且价格机制 会驱动低成本（低于市场价格）的企业扩大产 能，高成本企业继续生产便会亏损，于是选择革 新或退出，使得落后产能不断被淘汰。比如，针 对目前对太阳能光伏多晶硅产业过剩的说法， 江西赛维ＬＤＫ总经理就认为，一个行业是否产 能过剩，企业最清楚，多晶硅价格目前已经跌到 ５０多美元１公斤，但是赛维还是有盈利，它的 ５５ 生产成本每公斤才３０美元。④因此，对于产能 过剩的判断，还要从企业成本承受能力来分析。 又会影响与之配套的金融财政的形 成。的产业导向对于产业项目的审 实际上，成本的约束方式影响着企业成本承受 能力，这对企业扩大产能的决策有重大影响。 根据以上分析，所谓“产能过剩”，是一个 批、信贷支持甚至在环保标准上都可能产生相 应的约束要求。因此，我们还可以结合市场主 体行为方式的结构分析进一步讨论形成过剩产 能的内在机制。 三、“产能过剩”的主体结构行为和时序分析 尚未得到严格界定的概念。当我们结合产业部 门的总量和结构、市场出清的即期和预期状态、 市场供求博弈主体的范围、市场竞争条件下的 财务约束等，对一个行业是否存在“产能过剩” 进行判断，有可能得出不同的评价和结论。② 基于不同的分析方法得出的判断，更是会推导 在对产能过剩判断进行一般分析的基础 上，笔者认为，产能过剩是一定时期内进入某一 产业领域的资本数量过多，资源占用进而产出 出不同的取向，进而会对经济运行产生直 接的影响。 数量超过了社会实际需求。但是，这种状态不 可能在一夜之间形成，问题的累积一定有一个 过程，对这一过程加以分析，可以撇去表面上或 产能过剩的直接表现是在某一产业行业内 部存在投资过度，是扭曲了的资源配置状况。 联系改革开放以来，我国连续３Ｏ年的固定资产 形式上的判断，有助于深入剖析这种“过剩”的 投资增长超过经济增长。在拉动经济增长的三 驾马车中，投资贡献率已增加至接近百分之 ５０％，而消费仅仅占３７％⑧（依照各国经济发展 规律，消费是拉动经济增长的最终动力，贡献率 应占主要份额，发达国家这一占比甚至达到 实际状况和深层原因。具体说，我们需要回答 以下三个问题：其一，产能的逐步累积具有时序 性，各类市场主体如何捕获市场信息以及如何 做出扩大产能的决策，不同性质的市场主体行 为上有什么特质和差异，这些特质和差异与过 ７０％以上）。而且，这种投资快速增长主要是 投向了一些生产性领域，比如钢铁、水泥等。对 剩产能又是什么关系；其二，市场主体与监管主 体之间是否存在合作博弈关系，在动态进程中， 这种博弈关系又将如何影响市场主体的决策行 为；其三，如何在对产能过剩进行总量判断基础 照表２，提出的产业振兴规划中，至少有三 个（钢铁、船舶、装备制造……）已经出现产业 部门内部的过剩现象。那么，在制定振兴 产业规划时，有没有综合考量经济环境、市 场状况？有没有产业的战略规划？是以何 上，开展进一步的结构性解剖，以清晰地厘定与 之配套的宏观经济。 １．“产能过剩”的时序结构分析 对产能累积形成过程的解剖可以发现，形 成产能的时序结构呈现出一种比较明晰的存量 种方式干预经济活动且这种方式对资源配置有 什么影响？ 进一步研究还可以发现，解剖产能过剩的 增量主体结构上的反差特征。在传统行业（钢 铁、水泥）等领域的过剩，表现为国有企业原来 在这一领域占有绝对的份额，换句话说，国有企 原因还要从投资主体结构和投资的视角来 加以分析。企业的投资取向不仅受到利润的诱 导，还有产业的引导。因为企业在做 业“占位”在先。市场化进程中，伴随着改革深 化，民营资本参与原有的国有企业进行公司制 改造，或者是产业领域开放，民营企业后续进 出投资决策时，必然会把所给定的产业政 策作为重要的产业环境因素加以考量。根 据经济发展阶段任务目标制订相应的产业政 策，以推动形成合理的产业结构体系，这也正是 经济发展的一个重要经济职能，产业 人，兴办企业提供同类产品。民营资本之所以 涌入钢铁、水泥等传统行业，很大程度上源于这 些行业在准人方面还未真正放开，产业内存在 ①见《２ｌ世纪经济报道》，２００９年９月１５日。 ②针对太阳能多晶硅产业发展态势，科技部在调研后就提出质疑。见《经济观察报））２００９年ｌ１月１３日。 ③参见新华社相关报道。 大量获取高额利润的机会。在这种背景下，民 营资本的涌入容易形成产能过剩。 在新兴产业部门，以太阳能光伏产业为例， 这一行业原来只有两家国有企业（河北保定的 “天威英利”和上海的“航天机电”，目前这两家 企业均已改制上市），而且这两家企业的多晶 上，不仅国企和民企之间彼此的行为有很大的 区别，而且与地方之间以及地方 之间同样存在发展取向上的差异，特别是 在投资项目的审批执行上，间往往存在完 全相向的博弈关系。 在企业层面上，市场竞争促成企业之间为 争夺客户，彼此以价格工具手段展开竞争。低 硅冶炼能力都在３０００吨以下。近五年来，大量 的（江苏、四川、河北、江西、浙江等地）的多晶 硅项目绝大多数是民营企业，民营企业以自己 灵敏的嗅觉和快速决策能力，很快就进入到该 行业。近一年来，在扩大内需扩大投资的大背 成本的企业完全可能利用价格优势将对手挤出 市场，再实行垄断高价。低成本主要来源于技 术、资源议价能力、转嫁成本的方式和市场开拓 能力。就国企和民企而言，在成本约束、从而财 务约束方面存在完全不同的底线。民企是自负 盈亏、承担成本的主体；民企的成本需要自 景下，各地地方集中上马了一大批太阳能 产业项目，才使得这一产业领域出现“过剩”。 因此，在新兴产业领域，特别是太阳能、风能设 备，可以说是民营经济占位在先，取得了相当大 的份额，在国际金融危机背景下，地方的投 己承担，因而在做决策时会非常审慎，能够获取 利润才会投资、才会扩大产能水平。而国企是 代表参与市场经济活动，其成本盈亏形式 上表现为企业法人的资本能力，但是，由于企业 经营投资决策主要受决策影响，甚至就是 直接决策，成本约束往往不是主要的决定 因素。诚然，这种投资决策不当所造成的亏损， 最终还是由财政承担，或者是以所控 资冲动激增，在太阳能、风能产业领域安排相关 重点投资项目，国有资本相对集中进入，因而出 现过剩。①可见，新兴产业领域的“过剩”也是 因为地方的逐利并过度干预市场造成的。 由于在太阳能产业领域我国迄今并没有十分清 晰的产业，以至于全社会在太阳能产业发 展行动上没有方向，只能是“一哄而起”，出现 “过剩”。 制的其他资源（现阶段大多数情况下以土地资 源或其他专项投资、特许项目）来解决。可见， 具有双重职能，既是社会经济的宏观 问题的根源在于，国家需要在战略上对新 能源产业有清晰的规划安排，有与之配套的产 业，包括产业发展投入、扩大供给和鼓励消 费的配套。比如西班牙、德国、美国对使用 太阳能发电都有明确的补贴，而我国迄今 还没有。如何掌控产业成长规律，如何把握新 技术产业机会，是摆在中国面前的一个大 课题。 者，又是国企的直接所有者，在设计和实施经济 （包括产业准入、资源投放、产品定价等） 时，往往偏向国企。就以应对金融危机的４万 亿投资项目安排而言，国有企业在执行４万亿 计划中就担当了主要角色。有了给予的众 多投资机会，而又不能实现有效监管，国企 就总是不计成本、追赶热点投资项目重复建设 以实现产能的提高。反之，民企与之间没 有直接的利益管道和利益关联，自然很少能够 ２．产能过剩的主体结构分析 现实经济运行中存在不同的市场活动主体 和监管主体。具体说，市场活动的运行主体或 执行主体包括国企和民企，具体承担监管职能 得到这样的投资，甚至连参与竞争的机会都没 有。根据《中国民营经济发展报告（２００８— 的主体又可以区分为和地方。我 们在一般分析与市场、与企业关系时， 往往容易忽视不同主体行为取向的差异。事实 ２００９）》，２００９年上半年的７．３７万亿新增信贷 中，小企业贷款仅占总额的８．５％。… 在落后、过剩产能的淘汰上，出于利益的考 ①据发展研究中心陈清泰、吴敬琏领衔的课题组调研报告，金融危机发生后，我国地方在规划新一轮产业发展中，有１４ 个省市选择了太阳能产业作为重点扶持。载《光明日报））２００９年７月３０日。 ５７ 虑，监管主体问也存在着博弈。从宏 观层面上考虑，明确指出淘汰落后产能能够建 设资源节约、环境友好型社会，能够促进科技进 步、提高企业竞争力；而地方只从本地区利 益出发，认为淘汰落后产能，会减少地区ＧＤＰ 产出能力和税收，会增加失业人数，往往千方百 计变相保护落后产能。比如，国家规定钢铁产 业的落后产能淘汰标准是２００平方米高炉时， 就放任企业将之改建成３００平方米；倘若标准 提高，就再改建。由此反而不断推动了产能的 扩大。这也是近年来钢铁产能不断扩大的原因 之一。 四、治理产能过剩的对策思路 宏观经济是复杂的动态系统，一个环节的 突变，如果不能引来上下游环节的呼应，对整个 经济系统的影响可能是灾难性的。例如，钢铁 业快速发展导致对铁矿石的需求量很快增长， 其中大部分需要从澳大利亚、巴西进口。近期， 钢铁厂商遭遇了铁矿石供应商的大幅度涨价， 进口则成本巨大；不进口产能就会大量闲置。 如何运用市场供求“店大欺客、客大欺店”的谈 判技巧，加强行业组织化能力，获取能够兼顾供 求利益的合理的铁矿石价格，对于我国钢铁产 业发展至关重要。从市场开放和产业内部竞争 的角度看，在产能过剩的行业如钢铁、水泥等， 多数民企为获取因行业壁垒保护所带来的高额 利润，盲目扩大规模，但技术相对落后，有的甚 至以牺牲环境为代价，资源利用率低，可以说是 对我国未来发展基础的“预支”。国企虽然技 术、设备先进，资源转化率高，但相较于民企却 是大幅亏损，库存产品严重积压，成本负担过 高。解决这个问题的办法是，放宽对民企融资 ，加强对行业技术和资源环境评价标准的 管理，坚决淘汰落后产能；改革企业运行管理机 制，提高市场应变能力。 鉴于目前产能过剩的行业都是直接应用自 然资源的行业，而自然资源具有稀缺性和增值 性特点。在“产能过剩”的同时，下游市场消费 能力不足，造成产品积压。这两个问题增大了 企业成本压力。为此，要放开市场，发挥价格杠 ５８ 杆在调节供求关系中的作用。只要市场价格高 于成本，尽管会削弱企业盈利水平，企业仍然不 会退出市场；如果降价后，产品仍然无法销售出 去，那么企业就会被迫停产，最终退出市场。由 于受全球金融危机的影响，消费市场的急剧变 化，暴露出我国经济对外依存度过高的结构性 问题，那些成本高、抗风险能力弱的中小企业纷 纷破产或者裁员，这表明危机已经产生强制性 调整产品结构和企业组织结构的作用。我们必 须更加自觉地运用市场机制，主动调整，转变经 济发展方式，以保持经济可持续发展。 基于以上分析，我们不难得出如何治理产 能过剩的对策。 首先，深化改革，充分发挥市场机制在淘汰 落后产能方面的重要作用。在市场经济中，市 场应当起资源配置基础作用，通过价格引导资 源流向，实现资源的优化配置。一是推进产业 系统中处于最上游的资源产业的市场化改革。 为此，需要建立适应市场经济要求的资源开发 运行和管理制度，使得市场主体拥有公平的成 本机会，避免差别定价中获利的企业依靠成本 优势，盲目扩张产能。二是消除区域壁垒，促进 要素自由流动。地方的保护行为使得资源 和产品的价格扭曲，价格机制部分失去了资源 配置功能，鼓励了低水平重复投资，使低效企业 可以长期存在。这要求建立严格的监 管制度，加强对地方非市场化行为的监控 和纠正。三是发挥价格机制对淘汰落后产能的 积极作用。 第二，准确定位在市场中的角色，理顺 与企业的关系。在市场经济条件下，只有 产权清晰的市场主体，才会追求质量一效益型 的经济增长。理顺与企业的关系，首先要 理清政资关系，清晰地界定企业产权，平等地对 待各类产权主体。作为行政管理机关，需 要摒弃企业化思维，回归到行使经济调节、市场 监管、社会管理和公共服务的角色上来。在行 使功能时，要引入公平、公开的竞争机制。 要代表全局、长远和公众利益，把握经济高 效、协调、可持续发展的正确航向。对于国家控 股的企业，要放弃直接行政主导的管理方 式，坚持所有权与经营权分离，不直接干预国企 的生产经营活动。 公平的竞争环境。在现阶段，由于对一些资源 和公共服务行业的垄断和的保护，形成了 巨大的产业壁垒；由于缺少必要的竞争压力，国 有企业改善经营机制的内生动力不足。因此， 深化企业改革的努力必须与产业开放和投资管 理领域的改革结合加以推进。现阶段企业改革 的任务，不再是单体企业产权多元化和已经实 行公司制改造企业法人治理机制改善的问题， 一第三，推进经济职能方式的转变。 在产业发展的战略规划和产业设计制定工 作中，不仅要对宏观总量加以关注，更重要的是 要深入研究结构性问题，实行配套的结构性的 财政、金融、投资、资源和环境等支持、鼓励或抑 制性。尤其需要强调的是，受长期计划经 济思维的影响，在产业设计上，我们总是较 多地在供给管理方面设计，因此也总是选 个充分竞争的公平开放的市场环境，是促成 择补贴供给的做法。而根据市场经济运行特 点，需要更多地采取旨在补贴需求的产业消费 ，让消费从而市场约束力量发挥更大的作 用；国家等综合经济部门，要在加强产业 发展战略研究和产业发展走势方面投入更多的 产权清晰、机制优化的必要条件。 参考文献： ［１］黄孟复．《中国民营企业发展报告Ｎｏ．６（２００８～ ２００９）》［Ｍ］．北京：社会科学文献出版社，２００９． ［２］徐建荣等．开放经济条件下我国制造业结构调整的 效率评价［Ｊ］．世界经济与政治论坛，２００７，（４）． ［３］范方志等．企业、与产业结构升级［Ｊ］．现代经 精力，凭借自身对宏观经济综合信息了解的优 势，加强与行业协会等企业自组织机构对话，实 施对产业发展的宏观指导，逐步培育引导企业 形成适宜的互动能力。 济探讨，２００５，（１１）． 最后，开放产业准入，深化企业改革，构建 责任编辑田伟 Ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ Ｐｒｅｓｅｎｔ“Ｓｕｒｐｌｕｓ Ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ Ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ”ａｎｄ Ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ＺＨＡＮＧ Ｈｕｉ－ｍｉｎｇ （Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ ｔｈｅ Ｙａｎｇｔｚｅ Ｒｉｖｅｒ Ｄｅｌｔａ，Ｆｕｄａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｓｈａｎｇｈａｉ ２００４３３，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｓｕｒｐｌｕｓ ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ ｃａｎ’ｔ ｂｅ ｊｕｄｇｅｄ ｍｅｒｅｌｙ ａｃｃｏｒｄｉｎｇ ｔｏ ａｇｇｒｅｇａｔｅ ｂｕｔ ｔｏ ｔｈｅ ｍｏｂｉｌｅ，ｇｌｏｂａｌ， ｓｔｒｕｃｔｕｒｌ ａｎｄ ｒｅｇｉａｏｎａｌ ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ ｏｆ ｄｅｍａｎｄ ａｎｄ ｓｕｐｐｌｙ．Ｏｎ ｔｈｅ ｂａｓｉｓ ｏｆ ｔｈｉｓ，ｔｈｅ ｐａｐｅｒｓ ｅｘｐｌａｉｎ ｔｈｅ ｒｅａｓｏｎｓ ｆｏｒ ｓｕｒｐｌｕｓ ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ｔｈｒｏｕｇｈ ｔｈｅ ａｎｇｌｅ ｏｆ ｔｉｍｅ ａｎｄ ｓｕｂｊｅｃｔ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅｓ ｔｏ ｐｒｏｐｏｓｅ ｔｈｅ ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎ ｏｆ ｐｏｌｉｃｙ． Ｋｅｙ Ｗｏｒｄｓ：Ｓｕｒｐｌｕｓ Ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ Ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ；Ｉｎｄｕｓｔｉａｌ Ｐｏｌｉｒｃｙ
