西北民族大学学报（哲学社会科学版） 中文核心期刊 ２０１３年第４期 Ｎｏ．４．２０１３ Ｊ．ＮＯＲＴＨＷＥＳＴ ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ ＦＯＲ １￣ＡＴＩＣＮＡＬＩＴＩＥＳ（Ｐｔｉｆｌｏｓｏｐｈｙ ａｎｄ Ｓ￣ｅｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ） 我国人口较少民族发展问题研究 何志鹏１，２ （１．哈尔滨工程大学经济管理学院，黑龙江哈尔滨１５０００１； ２．黑龙江省民族事务委员会，黑龙江哈尔滨１５０００１） ［摘要］人口较少民族政策是我国民族政策的重要组成部分，扶持其发展具有重要意义。本文通过比较分析，从行政 管理、人力资源、政策执行及其程序的角度分析了人口较少民族发展中存在的问题，并从公共政策的整体观点提出对策，构 建管理机制和人力资源政策及配套制度，为促进人口较少民族建成小康社会提供理论和政策参考。 ［关键词］人口较少民族；管理机制；人力资源 ［中图分类号］Ｃ９５１ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００１—５１４０（２０１３）０４—００６１—０６ 一、引 言 人口较少民族是指人口３０万人以下的２８个少数民族，包括门巴族、珞巴族、赫哲族、鄂伦春族、鄂温 克族、达斡尔族、锡伯族等，全国人口较少民族人口总量１８９．１２万人（２０１０年第六次全国人口普查），占少 数民族总人口１．６６％。人口较少民族主要分布在福建、西藏、广西、云南、黑龙江、新疆、内蒙古、甘肃、青海 等１３个省（区）和新疆生产建设兵团的２１１９个行政村… 。人口较少民族大部分聚居在边境地区且大多 是跨境民族，且大部分聚居在边境地区。人口较少民族政策是我国民族政策的主要组成部分。扶持人口较 少民族的发展，对加强民族团结、维护国家安全、确保边疆安宁、实现各民族共同富裕和展示良好国际形 象具有重要的政治意义和经济意义［３］。２０００年以来特别是２００５年以来，国家层面和地方层面实施扶持政 策和发展规划，集中力量扶持人口较少民族发展取得显著成效。同时，人口较少民族发展的研究越来越受 到专家学者和民族工作者的关注和重视，重点和热点主要集中在扶持政策与实践研究、非物质文化遗产 保护、某一地区或某一民族发展状况、“兴边富民行动”和教育发展政策等方面。 目前，我国人口较少民族发展状况仍不容乐观，制约人口较少民族发展的政策缺陷和机制障碍依然 存在。如何破解人口较少民族发展中存在的缺陷与困境，提高扶持政策的效果，具有极其重要的意义。本 文采用比较分析，从行政管理、人力资源、政策执行及其程序的角度分析人口较少民族发展中存在的问 题，并以系统整体观点为出发点，构建管理机制和人力资源政策及配套制度，以期进一步完善扶持人口较 少民族发展的政策体系。 ［收稿日期］２０１３一Ｃ４—３０ ［基金项目］黑龙江省博士后资助项目“黑龙江省人口较少民族发展存在问题与对策研究”（项目编号：ＬＨＢ—Ｚ１０２１４） 阶段性成果 ［作者简介］何志鹏（１９６９一），男（锡伯族），黑龙江牡丹江人，哈尔滨工程大学经济管理学院博士后，黑龙江省民族事 务委员会人事处处长，研究方向：少数民族理论和民族政策。 二、我国人口较少民族发展现状 （一）行政管理缺陷：缺乏统一管理主体，政出多门，责权不清 １．各部门各自为政，扶持政策、项目规划和落实措施相互脱节 人口较少民族发展的扶持资金和项目涉及到很多部门，如财政、发改、环保、水利、交通运输、农业、林 业、旅游、教育、文化、民族等职能部门。如，道桥公路属于交通运输部门，非物质文化遗产保护属于文化部 门，旅游管理属于旅游部门，环境保护属于环境部门，教育教学属于教育行政部门，民族特色村寨属于民 族部门，供电、供水、物价以及组织人事管理等属于当地党委政府管辖，等等，各部门制定项目规划、政策 措施，各自为政、相互脱节，甚至相互扯皮，资金与项目随意分配、投资决策低水平，导致有限的资金和项 目无法整合，极大地影响了扶持资金和建设项目的整体综合效益。如，云南省扶持人口较少民族中的布朗 族，投资帮助布朗族改变养殖方式，发展厩养牲畜，并以此带动农村清洁能源的使用和卫生状况的改变， 由民委、卫生局、林业局共同负责相关项目，具体由民委负责建盖猪厩，卫生局负责建盖厕所，林业局负责 建盖沼气池。各部门只负责完成各自承担的任务，建盖猪厩、厕所时，均不考虑如何与沼气池相通，而没有 排污管道，不仅沼气池的建设毫无意义，而且猪厩和厕所也难以维持…。 ２．资金和项目投入渠道多，缺乏统筹管理，监管检查存在漏洞 各部门资金投入渠道多，缺乏统筹管理，普遍存在分散和交叉使用的现象，项目确定、资金支付、监督 管理往往三者合一，职责和权利不清，不仅增加监管检查的难度，给违规违纪现象提供了机会，而且也使 扶持资金难以用到急需的地方。无论是国家层面还是省级层面，公共财政对人口较少民族发展的投入有 了大幅度增加。然而，由于缺乏统一授权管理，基层政府协调力度有限，民族工作部门无权协调，有的职能 部门及其工作人员在不同程度上出现管理内耗导致人口较少民族扶持政策执行不力，或者政策执行过程 中设置障碍致使人口较少民族的发展政策措施无法落到实处。同时，各个部门为了管理本部门的资金项 目，都要派出监督、检查人员到同一个人口较少民族聚居地区进行监督、检查，造成行政成本过大。 （二）人力资源困境：配置低效，结构和分布不合理，数量少且来源不足 人力资源（Ｈｕｍａｎ Ｒｅｓｏｕｒｃｅ）是所有可用资源中最有生产力、最有用处、最为多产的资源５ｌ５。人口较少 民族人力资源的困境，主要表现为：一是配置低效，人口的职业结构、行业构成不合理。二是各级各类干 部、人才数量少、比重低且来源不足。上述情况直接制约着高科技人才和高级管理人才的提供，制约人口 较少民族经济社会的发展。 １．配置低效，行业构成①、职业结构②不合理，就业类型属于低层次就业，人员大多是体力型劳动者。 表１ 黑龙江省人口较少民族的三次产业结构（２０００年一２０１０年） ＼＼、 年 第一产业比重（％） 第二产业比重（％） 第三产业比重（％） ＼＼ 民族别 、＼＼ ２０００ ２０１０ ２０００ ２０１０ ２０【）【） ２０１０ ＼ 全省 ５７馏５ ５５．３４ １５．８６ １４．４４ ２６．２９ ３０．２２ 汉族 ５７．５３ ５５．１６ １６．０６ １４．５０ ２６．４１ ３０．３４ 少数民族 ６３．６２ ６０．２４ １２．１６ １２．６４ ２４．２２ ２７．１２ 人口较少民族 ６１．２４ ６２．９２ １０－３８ ６．９３ ２８．３８ ３０．１６ ①本文为了便于比较分析，将各类行业划归为三大产业，形成国民经济统计中的三次产业划分。第一产业是指农、林、牧、渔业；第二产 业是指采矿业，制造业，电力、燃气及水的生产和供应业，建筑业；第三产业是指除第一、第二产业以外的其它行业。 ②本文按照在业人口付出劳动的形式和性质的差别，把在业人口职业划分为两大类：智力型劳动者和体力型劳动者。前者主要包括国 家机关、党群组织、企业、事业单位负责人，各类专业技术人员，办事人员和有关人员；后者包括商业、服务业人员，农、林、牧、渔、水利 业生产人员，生产、运输设备操作人员及有关人员，其他从业人员等。 续表１ ＼＼ 年 第一产业比重（％） 第二产业比重（％） 第三产业比重（％） ＼ 民族别 、＼＼ ２０００ ２０ｌ０ ２０００ ２０１０ ２０００ ２０１０ ＼＼ 柯尔克孜族 ８２．６７ ７３．９１ ５．３３ ２．９０ １２．００ ２３．１９ 达斡尔族 ６６．６８ ６８．７６ ８．９８ ６．５７ ２４．３４ ２４．６７ 鄂伦春族 ４４．１４ ４０．５６ １１．７２ ４．４４ ４４．１４ ５５．００ 赫哲族 ４２．１１ ３８．８９ １２．４４ ３．４７ ４５．４５ ５７．６４ 数据来源：第五、六次人口普查资料整理计算。 人口较少民族的人力资源不能有效配置。主要表现：一是在业人口的产业构成不合理。以黑龙江省为 例，２０１０年人口较少民族在业人口的第一、二、三产业构成为６２．９２：６．９３：３０．１６，均低于全省平均水平和汉 族水平（表１）。其中，达斡尔族第一产业就业比重达到６８％以上就业结构处于较低层次的传统类型结构阶 段。二是智力型劳动者比重低，体力型劳动者比重高。以黑龙江省人口较少民族为例，２０１０年在业人口职 业构成（表２），主要集中在第一产业、传统产业。第二、三产业严重滞后，就业机会少，职业结构也反映出这 个特点。其中，柯尔克孜族，智力型劳动者比重（８．７０％）最低，分别比全省平均水平（１２．９９％）、汉族平均水 平（１３．０３％）低４．２９、４．３３个百分点。 ２．人口较少民族各级各类干部人才数量少、比重低，而且来源不足 表２黑龙江省人口较少民族人口职业构成（２０００年一２０１０年） ＼＼＼ 年 智力型劳动者比重（％） 体力型劳动者比重（％） ＼＼ 民族别＼＼ ＼ ２０００ ２０１０ ２０００ ２０１０ 全省 １４．７０ １２．９９ ８５．３０ ８７．０１ 汉族 １４．７４ １３．０３ ８５．２６ ８６．９７ 少数民族 １３．８６ ｌ１．９９ ８６．１４ ８８．０１ 人口较少民族 ２０．０１ １６．７２ ７９．９９ ８３．２８ 达斡尔族 １６．２１ ｌ４．２２ ８３．７９ ８５．７８ 锡伯族 ２６．５８ ｌ８．１５ ７３．４２ ８１．８５ 赫哲族 ３３．０１ ３４．７２ ６６．９９ ６５．２８ 柯尔克孜族 ８．０Ｏ ８．７０ ９２．Ｏ０ ９１．３０ 数据来源：第五、第六次人口普查资料整理计算。 一方面，人Ｅｌ较少民族干部很难与汉族干部一道成长，人１５Ｉ较少民族的县处级以上干部比重低，乡科 级干部比重高且多集中在民族乡镇。以黑龙江省为例，２０１０年少数民族干部占干部总数比重３．３７％，相对 于人口比重（３．５９％）低０．２２个百分点；人口较少民族乡镇的民族干部占干部总数比重２８．４７％，相对于人 口比重（１５．３６％）高１３．１１个百分点。再如，达斡尔族乡镇的民族干部占干部总数比重２９．１７％（２００８年）和 ２０．５９％（２０１１年），相对于人口比重５２．６９％（２００８年）和３３．３６％（２０１１年），分别低２３．５２、１２．７７个百分比①。 而且，人１：３较少民族干部、人才梯队建设不够，来源不足，后继乏人。如，黑龙江省佳木斯市同江街津１：３赫 ①数据来源：黑龙江省民族事务委员会．黑龙江省民族工作统计资料（２０Ｏ５年一２０１１年，内部资料）和笔者调查数据计算。 哲族乡及赫哲族村，２０１１年要选出一个有文化、有见识、有思想、有能力的村主任都很难…６。 另一方面，人口较少民族的高文化素质人１５的比重偏低。以黑龙江省达斡尔族为例，虽然人口平均受 教育年限明显增加，从８．４７年（２０００年）增加到９．４３年（２０１０年），文盲率明显降低，从３．０２％（２０００年）降 低到１．０２％（２０１０年），但是大学文化程度①人１５比重低于全省平均水平…。黑龙江省１４个人１５较少民族 乡镇的中高级农业人才从６２人（２００５年）减少至３２人（２０１１年）。另外，民族预科班②中人口较少民族学生 比重较低，少数民族高层次骨干人才培养计划③的招生范围有限。如，２０１１年黑龙江省赫哲族、鄂伦春族等 ７个人口较少民族预科生８６名，仅占当年少数民族预科生总数的１５．６７％④。高层次骨干人才培养计划规 定的报考地域限制，使得一些人口较少民族学生不能报考该计划。 （三）政策执行不足：资金和项目管理、运行机制等方面的问题 ５ ４ ４ ３ ３ ２ ２ １ １ １．扶持资金和建设项目申报审批的时间不合理，影响项目建设工期 咖湖 Ｏ ０ Ｏ Ｏ Ｏ Ｏ Ｏ ０ ０ Ｏ 姗咖姗 姗咖 通常每年６—７月申报国家层面的资金和项目，各地按照要求经过申报、论证、考察和筛选项目等环 节，再经过主管部门、财政、发改委等部门会签，报省级政府批准后报送国家主管部门。国家主管部门批准 的资金和项目，一般在１１—１２月才能下拨到地方的基层受援单位。如果是南方地区（如海南、广西、广东） 基础设施建设工程可以进行，而北方地区特别是东北、西北地区（如黑龙江、吉林、内蒙古、新疆），每年１０ 月份大部分地区开始封冻，一般１１月至次年４月为冬季时间不能施工，建设工程要等到下一年度５月份 才能开始施工，而且有效施工期较短（一般为５月一１０月）。下拨资金项目到位缓慢，导致人口较少民族受 援单位不能按照项目设计进度及时完成。 ２．扶持资金和建设项目分布不均衡，主要投入于基础设施建设，而社会事业投入比例低，教育文化等 社会事业发展滞后 “十一五”期间，全国人口较少民族累计获得各项扶持资金２５．０６亿元、各类扶持项目８０６５个，其中社 会事业项目投入仅占１４．１３％。就有关省区而言，云南省扶持资金总量１７．９亿元的８８％用于基础设施建设 项目［ｓ－。黑龙江省２００５年至２００８年扶持人口较少民族资金６８６２．４万元，其中社会事业的投入为７１３．６万 一 １ 一 一 骚 一 皿 靶 ０ 类别 ＿投资额（万元） ＋项目数（个） 图ｌ黑龙江省人口较少民族扶持资金、项目数示意图 ①指大学专科及以上学历。 ②普通高等学校举办的少数民族预科班（简称民族预科班），是指对当年参加普通高等学校招生全国统一考试、适当降分、择优录取的 少数民族学生，实施高等学校本、专科（高职）预备性教育的办学形式。这是国家为加快培养少数民族人才而采取的一种特殊办学形 式。普通高等学校少数民族预科班、民族班管理办法．国家教育部网站，２００７—０５－２２。 ③少数民族高层次骨干人才培养计划，是由国家部委所属重点高等学校和有关科研院（所）承担和组织实施。按照“定向招生、定向培 养、定向就业”的要求，采取“自愿报考、统一考试、适当降分、单独统一划线”等特殊措施招收博士研究生、硕士研究生。国家教育部网 站，２００５—０６—０８。 ④数据来源：黑龙江省民族事务委员会．黑龙江省民族工作统计资料（２００５年至２０１１年）（内部资料）和笔者调查数据计算。 ・－－——６４－－－—— 元，仅占１０．４０％（图１）…。因投入不足，导致教育等社会事业发展相对滞后，出现诸多问题。如，黑龙江省 １４个人口较少民族乡镇的民族学校从７８所（２００５年）减少到３４所（２０ｌ１年），减幅接近６０％①。再如，佳木 斯市赫哲族教育质量不高，赫哲族学校升学率低，如佳木斯敖其中学升学率仅为２３％。考人大中专院校的 赫哲族学生较少。 三、扶持人口较少民族发展的对策 （一）管理机制创新：建立人口较少民族区域管理机制，统一授权，明确主体 人口较少民族区域管理机制，是指：各级政府领导下，统一授权民族工作部门为权力和责任主体，统 一项目规划、集中建设管理；各部门扶持资金和项目捆绑使用。其中项目确定、资金支付、监督管理分开， 界定权力责任。民族工作部门负责项目确定，财政负责资金支付，审计部门负责监督管理。这里的关键是 创新管理机制，民族工作部门审核通过的许可，项目才能实施（图２）。同时要建立专家学者论证制度、受援 单位和利益相关方听证制度和责任追究制度等配套制度。 图例：Ａ人口较少民族的资金项目Ｄ受援单位和利益相关方听证会 Ｇ项目实施 Ｂ受理项目申报 Ｅ管理机构：项目公示Ｈ审计部门监督管理 Ｃ专家学者论证 Ｆ民族工作部门审核，授予许可 Ｉ项目验收 图２ 申报扶持资金和项目的许可制度 扶持资金项目以县区为单位进行管理实施，区域管理机构为县级政府民族工作部门，跨县区分布的， 隶属于省政府民族工作部门（实行省直管县），跨省界分布的人口较少民族聚居地区，隶属于国务院民族 工作部门。 一是，民族工作部门牵头，各职能部门事先协调、专家学者和受援单位论证和评估，形成统一的项目 规划，防止“政出多门”、资金与项目随意分配、投资决策科学化水平低的问题。二是，各部门投入的资金捆 绑使用，克服资金分散和交叉使用的现象。三是，上级审计部门作为第三方，独立行使监督检查的职能，提 高资金的到位率和有效率。如，传承和保护少数民族优秀传统文化可以采取这个机制。以黑龙江省为例， 赫哲族是黑龙江省独有民族，鄂伦春族占全国鄂伦春族人口的５２％以上。赫哲族渔猎文化（如赫哲族鱼皮 制作工艺）、鄂伦春族狩猎文化（如鄂伦春族桦树皮船制作技艺）因其独特、稀缺和不可替代的文化特征而 具有巨大的市场价值。黑龙江省可以在赫哲族聚居地区、鄂伦春族聚居地区，整合文化、教育、旅游、广电 宣传和民族等部门的相关资金项目捆绑使用、集中投入，实施区域管理机制及其配套制度，构建基于生态 文明理念的“赫哲族渔猎文化生态区”和“鄂伦春族狩猎文化生态区”［１ｏ －，实现在发展中传承和弘扬民族 文化、以传统文化为基础推动经济社会发展。 （二）加强人力资源开发与管理：提高存量，改善结构和分布。扩大智力型劳动者队伍 各级党委政府要制定出台优惠政策扩大人才来源，增加各级各类高层次人才数量和比重，逐步改善 人口较少民族人口的职业结构、行业分布。一是采取特殊培养选拔政策，如，各级组织（人事、干部）部门， 适当放宽条件破格选拔；采取多种方式和渠道的挂职，提供锻炼成长机会；根据人口较少民族人口数量和 分布，定向、定岗、定人数和定比例，招录各民族公务员、选拔各民族干部。二是加强人口较少民族教育，提 ①数据来源：黑龙江省民族事务委员会．黑龙江省民族工作统计资料（２００５年至２０１１年）（内部资料）和笔者调查数据计算。 一６５— 高接受高层次教育的招生比重。基础教育要实行免费高中教育，高等教育要增加预科生比重，扩大少数民 族高层次人才培养计划的招生范围。对人口较少民族考生实行奖学金制度，减少人口较少民族考生的家 庭负担。三是鼓励和支持在职教育，提高人口较少民族干部素质。四是拓宽职业技术教育渠道。做大做强 第二、三产业，增加就业岗位就业机会。 （三）提升政策执行力：调整扶持资金和建设项目申报审批时限，均衡分布资金项目 美国、澳大利亚、新西兰等一些国家，以及欧盟对人口较少民族援助途径采取多元化政策 ＪＪ…ｚ儿１３］， 我国扶持人口较少民族发展的经费来源主要是公共财政资金。国家层面的资金项目申报审核时间要调整 为每年的ｌ０、１１月份，省政府批准时间为下一年度３、４月份。这样才能够保证扶持资金及时到位，基层政 府充分利用有效施工期，按时完成建设项目。扶持资金和项目规划中要增加社会事业项目比重，主要投向 教育文化医疗卫生等方面。如，增加民族学校生均经费标准或单列专项经费，改善教职工待遇和增加学生 补贴；完善图书馆文化馆设施设备，开展互联网教育教学活动，等等。 四、结 论 综上所述，本文认为：（１）扶持人口较少民族发展的首要任务是界定管理权限，统一授权，确定权力责 任主体，建立审核制度，防止政出多门，保障资金和项目建设效果。（２）增加社会事业投入比重，加强人力 资源开发和管理，改善人力资源结构，为人口较少民族发展提供人才保障和智力支持。（３）管理机制创新， 建立符合我国行政管理特点和民族特点的区域管理机制。 参考文献： ［１］徐世英．少数民族已进入素质提高适度增长的良好发展阶段［Ｎ］．中国民族报．２０１２—０７—１３（５）． 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２００９），ＰＰ．１－１８． ［１３］李晶．有关各国如何帮扶人口较少民族发展［Ｎ］．中国民族报．２０１０—１２—１７（５）． （责任编辑贺卫光 责任校对戴正）