关于构建我国新的空间规划体系的建议

【关键词】空间规划；多规合一；体系【中图分类号】TU982.2

【文献标识码】A近些年来，“多规合一”成为国家和社会各界高 要求，不落实到空间，对地方的规划不具约束力

度关注的话题。由于理解和出发点不同，“多规”如 何合一，“合”成一个什么样的规划一直没有统一的

（《大巴黎地区总体规划》除外）。市镇群共同体编 制《国土协调纲要》，确定规划区的空间规划基本原

方向和意见。2018年2月《关于深化党和国家机构 改革的决定》将多个规划职能合并于新组建的自然

则，重点关注生态保护和城镇开发边界的控制，确 定土地开发、交通发展的目标，对市镇规划具有约 束力。市镇规划被称为“地方城市规划”（PLU）,是 地方发展的详细规划和实施性方案。资源部，建立了多规合一的基础。本文在借鉴 国内外经验，系统梳理目前各类空间规划的优缺

点，总结“多规合一”试点工作经验基础上，提出了 我国新的空间规划体系的建议。1国际经验日本的空间规划体系可以概括为三级两类。 国家规划包括全国国土空间规划和土地利用规划。

全国国土空间规划主要确定国家空间结构、综合分 区、土地利用、环境保护等基本原则，为各部门提供

空间规划体系的定位和架构决定于政治和行 国土开发利用的指导。土地利用规划重点是明确 农地、森林、水域、城镇用地、游憩用地等的规模和

政管理。发达国家空间规划体系一般有两种

类型，比如美国、加拿大等联邦制国家，国家和省级 层面没有相应层面的空间规划，更多是通过资金和

目标。都道府县空间规划包括土地利用规划和城 市总体规划，土地利用规划在全域层面把全域划分 为城镇、农业、林业、自然公园和自然保护五个区， 分别编制相应类型的规划，并制定相应的区域转换 规则。市町村规划作为都道府县规划的实施手段，

公共引导州、省的土地开发，市县层面规划一

般是相互的，不存在严格意义上的约束指导。 法国、德国、日本的空间规划体系比较完整，注重国 家一直到地方层面的管控传导，具有自上而下分工

包括土地利用规划和城市规划。城市规划则包括 城市总体规划和城市详细规划，城市总体规划主要

明确、层级定位清晰的特点。⑴法国在空间规划体系上分为全国、区域性空间 规划及城市群规划、市镇规划四级，全国性空间规

确定城市发展方向、目标和远景，明确不同片区空

间发展策略.划分城市促进区和城市区，在城 市促进地区制定土地用途使用分区规则。划为通过的《公共服务发展纲要》明确全 国性的规划，区域空间规划通过制定《大区国

从我国的行政管理的特点看，我国可以借

土规划与发展纲要》以及《国土规划指令》重点对有 鉴法国、日本这类市场经济高度发达但有较强

公益属性的重点服务设施、基础设施的布局；环境 和历史文化名胜保护；跨区域规划整合等提出引导

集权传统的国家的空间规划体系，这样的空间规划 体系既可以确保国家生态文明战略、区域发展战略

1城市发展研究 26 卷 2019 年 1 期 Urban Development Studies Vol.26 No. 1 2019空间规划程茂吉：关于构建我国新的空间规划体系的建议的贯彻落实，有效保护生态环境和农业生产基本能 于划定并严守生态保护红线的若干意见》，原环保 力、促进区域平衡发展，也可以充分发挥地方 部出台了生态红线划定指南等技术规范，生态红线

发展经济、提高土地利用效益的积极性.更好地发

在城镇空间、农业空间之外划定，初步解决了城镇、 挥宏观与市场经济作用。但考虑到政治 生态、农业空间交叉重叠的问题。2018年2月，国

经济不同，在国家和省域层面，我国的空间规 务院批准北京等15省市的生态保护红线划定方案。划相比上述国家应具有较强的约束性和指导性.2. 2

“多规合一”试点探索2013年底，*总在城镇化工作会

2既有规划体系的特点和改革探索议上明确要求探索“多规合一”，积极推进市、县规划

2. 1 我国既有各类空间规划的特点改革，实现一个市县一本规划、一张蓝图。为此，

目前我国涉及空间的多个规划对照国家新的 2014年8月，国家、国土部、环保部、住房和城

空间规划要求，都有其优点和不足。乡建设部四部委在28个市县开展“多规合一”试

土地利用总体规划强调保障粮食安全，主要以

点：：。2017年1月，中办国办印发了《省级空间规划 耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地总量等 试点方案》，提出在海南、宁夏、浙江等7个省份进行

几个主要指标自上而下层层传导，分为国家、省、

“多规合一”改革试点。从近些年推进的“多规合一”

市、县、乡（镇）五级。土地利用总体规划紧密结合

改革试点经验看，甘肃、海南等省改革试点，主要探索

行政层级，上级规划对下级规划约束性较强，但土 省级空间规划的用地分类和生态、农业及城镇空间的 地利用管制分区更多是关注建设用地和农用地的

分区划定准则和管制措施，探索建立省级空间规划体 区分，由于用地边界更多是行政区划和土地权属. 系；市县层面“多规合一”试点，主要是在中观层面统

存在大量的不规整用地，不利于土地开发和提高土

筹国民经济社会发展、土地利用、城乡建设、生态保护

地利用效率。等规划，协调对接用地分类，注重生态保护红线、永久 主体功能区规划以县级行政区为基本单元，把 基本农田红线和城镇开发边界落地，实现对生态、农

区域空间划分为优化开发、重点开发、开发和

业空间的全域管控。2017年，住房和城乡建设部在江苏、浙江两省

禁止开发区域，主要在国家和省域层面发挥宏观指 和15导作用个市开展了城市总体规划编制的试点，主要任 。四类主体功能区不覆盖全部国土，其中禁 务是贯彻“多规合一”，形成城市的一张蓝图，在全

止建设区不以整个行政区为单位，主要包括依法设

域层面探索城市规划、土地规划和生态环保规划的

立的省级各类自然文化保护区。主体功能区规划 协调衔接，在空间用途管制上优先划定生态红线和 在横向层面上只是宏观性开发分区，并没有具

生态空间，合理划定农业空间和一般耕地布局，根 体空间用途管制分区，在纵向体系上主要局限于国 据未来城市发展的极限规模划定城镇开发边界。 家和省域层面，对市级以下传导作用不强。除了城镇空间用地引导外，还明确了农业空间中休

在目前的城乡规划体系中，国家和省域层面以

闲设施、康养设施、区域设施的可以兼容的原则和

城镇体系规划为市县总体规划的城镇定位、发展规 规模控制要求，形成了全域规划一张图。2018年1

模和空间战略提供指导，但由于缺乏国家和省域层 月，国土资源部也在部分省（区、市）部署开展新一 面用地规模控制、空间管制分区引导等方面的内

轮土地利用总体规划编制试点工作，探索土地利用

容，对市县总体规划的城乡建设用地规模、空间管 总体规划编制方法及管理方式创新，在“多规合一” 制方面引导不足；但在市县、乡镇层面已经建立了

方面也积累了重要经验。成熟的总体规划一控制性详细规划层级体系.技术

标准体系较为完整，对城镇土地用途管制较为细致

3我国新的空间规划体系建议和立体化。3. 1 空间规划定位和总体要求生态环境保护规划主要空间管控手段是划定

空间规划在国家治理体系中占有重要的地位。

生态红线，作为禁止开发区，在同层次和下一层次 2015年9月国家发布的《生态文明改革总体方

城乡总体规划中落实.2017年中办国办印发了《关

案》明确了空间规划的定位：国家空间发展的指南、

2城市发展研究 26 卷 2() 1 9 年 1 期 Urban Development Studies Vol.26 No. 1 2019程茂吉：关于构建我国新的空间规划体系的建议空间规划可持续发展的空间蓝图，各类开发建设活动的基本

统筹协调，为此，建议将市县规划层次仍然细分为 两级。虽然村不是一级组织，但它是我国最基

依据。国家就是要从战略高度“扬弃”目前各部门 分头编制的各类空间性规划，建立全国统一、相互

层的自治政权，在农用地保护、村庄建设中发挥重

衔接、分级管理的空间规划体系，形成统一的空间 规划，实现规划全覆盖。《生态文明改革总体

要作用，而且随着我国城乡用地同权改革的推进，

有必要将村总体规划纳入空间规划体系，实现我国 空间规划体系的横向到边、纵向到底。方案》立足生态文明的思想、针对目前土地规划、城

乡规划用途管制主要针对城镇建设用地的问题，要 求空间规划将用途管制扩大到所有自然生态空间。

基于不同层面管理需要，各级空间规划应具有 不同的定位和管控重点。总体上，宏观层次规划关 注战略、、总量和战略性空间的控制以及指标 分配，中微观层次规划关注战略落实、生态红线保

基于海洋空间的特殊性，空间规划范围一般不包含

海洋空间。新的空间规划体系的主要任务是贯彻 *生态文明思想，按照严格保护、宁多勿少原 则科学划定生态保护红线，按照最大程度保护生态 安全、构建生态屏障的要求划定生态空间；划定永

护区、永久基本农田的划定和全域空间管制分区落

地。国家和省域层面主要贯彻生态文明战略，以 “三线”为管控核心，以永久基本农田保护面积、生 态保护红线面积、城乡建设用地规模为主要控制指

久基本农田，统筹考虑农业生产和农村生活需要， 划定农业空间；按照开发潜力评价和开发强度控制 要求，兼顾城镇布局和功能优化的弹性需要，从严

标，划定生态保护红线、永久基本农田保护线，国家

层面划定省会城市和特大城市开发边界，省级层面 划定地级市和大城市的开发边界，明确生态空间和

划定城镇开发边界。以“三区三线”为刚性管控边

界，统筹规划各类空间布局，在全域层面实现用途 管控和主要控制线落地。3. 2 新的国家空间规划体系建议农业空间的总体布局，并明确用途管制的原则；确 定全国和省域的城镇化目标和空间战略，明确国家

和省域重要的铁路、公路、航道、机场布局；市县层 面规划按照国家和省空间规划要求，落实国家和省 生态保护红线、永久基本农田保护线和城镇开发边

我国广大的地域面积、集权的行政、 正在深化改革的社会主义市场经济、当前所处

的快速工业化和城市化的转型时期的特征等决定 了我国空间规划体系不能照搬国外的做法，但他们

界，具体划定生态空间、农业空间范围，在上位规划 确定的城镇建设用地规模基础上，划定市县级城镇

空间规划体系框架、刚弹结合的传导机制和多样化 的工具，值得我们学习借鉴。关于新的空间规 划体系，国家在《生态文明改革总体方案》中已 提出了基本设想，只是提出可以分为国家、省、市县 （设区的市空间规划范围为市辖区）三级，对市县以 下规划体系，要求通过市县“多规合一”改革试点取 得经验后推广，逐步形成一个市县一个规划、一张

的开发边界，并明确各类建设用地布局；明确耕地、 林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界，明确可

以兼容的用地功能类型、总量规模和空间布局，明 确综合交通设施布局；乡镇和村空间规划，落实市 县规划的要求，明确乡镇和村庄规划建设用地范围

和各类用地规模、结构、布局，详细落实各类生态、

农业用地布局和休闲旅游等兼容设施的用地规划， 村庄规划在村域规划指导下落实村庄各个建筑的 总平面布局，指导各项村庄建设活动。蓝图。建议按照“一级，一级事权，一级规划” 原则，在国家提出的国家、省、市县三级基础上，建

议将市县分为两级，并继续向下延伸，增加乡镇、村 在六个空间规划层次，根据空间规划，可以编制

级空间规划层次，形成国家、省、市、县（市）、乡镇、 村六级空间规划体系（表1）。目前，虽然很多省在

各个层面的专项规划，如农业规划、环保规划、交通规

划、电力规划、防洪规划、历史文化保护规划等。国家 和省域层面的专项规划主要明确发展方向、确定规划 标准和体系、提出各级设施骨架和重大设施空间控

推进省直管县改革，但实际上地级市仍然起到领导 整个行政区域的行政事务和县、县级市的职

责，不宜将市县放在一个层面上同步编制空间规 划，需要在市域层面加强对所辖或代管的县级市的

制.在市县乡镇规划层面则要达到设施落地深度，与 市县乡镇规划共同发挥建设管控作用。城市发展研究 26 卷 20 1 9 年】期 Urban Development Studies Vol.26 No. 1 201 93空间规划程茂吉：关于构建我国新的空间规划体系的建议表1我国新空间规划体系及主要内容生态空间层级农业空间城镇空间交通基础设施体系1）全国生态分区；国

1）全国农业空间分区2）集中连片耕地布局1）城市化战略及城镇人口规模2）主要林地、草地、水域空间布局2） 全国城镇空间布局3） 城镇功能和规模体系（地级市以上）4） 分省引导（城镇人口及城市化战略）1） 国家级铁路、公路网络、航

道网络；机场布点规划家 层 面3）分省耕地、永久基本农田规模保有量3）国家生态红线划定，省级生态红线划定要求4）集中连片基本农田布局5） 重点地区（城市群、都市圈、国家级新

区）引导2） 国家能源通道网络规划（输

电、输气、输油等）4）生态空间管制，国家级生态红线调进调岀原则5）农业空间、基本农田管制6） 省会及特大城市开发边界7） 城镇空间管控1） 城市化战略及城镇人口规模3） 城市交通规划战略1）省域农业空间分区1）省域生态分区；省域层2）集中连片耕地布局3）分市、县耕地、永久基本农田规模保有量2） 城镇空间布局3） 城镇功能和规模体系（县以上）4） 分市引导（城镇人口及城市化战略）5） 重点地区（城市群、都市圈、战略空

间）发展引导2）林地、草地、水域空间布局1） 省级铁路、公路、航道、机场

规划3）落实国家生态红线范围，划定省级生态红线4）集中连片基本农田布局2） 省域能源通道规划3） 城市交通规划战略4） 市政规划目标原则面4）生态空间，省级生态红线调进调岀原则5）农业空间、基本农田管制，休闲设施兼容 规定6） 地级市及大城市开发边界刀城镇空间管控1）农业空间分区1）落实林地、草地、水域用地市域层1） 城市化战略及城镇人口规模2）各类耕地、园地布局2） 城镇空间布局结构布局3）分县（市）耕地、基本农田规模保有量3） 城镇功能和规模体系（乡镇以上）4） 分县（市）城镇人口5） 城镇开发边界划定（乡镇以上）6） 集中城镇空间用地规划1） 铁路、公路、航运、机场规划2） 能源通道和重要设施规划2）落实划定国家、省级生态红线3） 城乡道路网和重要场站

规划4）永久基本农田控制线面3）生态空间管制规则，生态空间兼容设施管控细则5）永久基本农田调进调岀、农业生产设施、休闲设施兼容规定7） 专项规划：居住、产业、绿地、历史文

化保护、城市设计等4） 城市轨道交通和公共交通

规划8） 城镇空间管控具体要求1） 城市化战略及城镇人口规模2） 城镇空间布局结构1）综合交通规划2）能源通道和重要设施规划县（市） 域层 面1） 山林、水域、草原各类生态

空间布局1） 农业空间分区2） 各类耕地、园地布局3）分乡镇耕地、永久基本农田保有量3）城镇功能和规模体系（行政村以上）4）分乡镇城镇人口5）细化优化城镇开发边界（乡镇以上）6）集中城镇空间用地规划刀专项规划：居住、产业、绿地、历史文化保护、城市设计等2） 落实划定国家、省级生态

红线3）城乡道路网和重要场站规划3） 生态保护和修复方案、兼

容用地布局4） 永久基本农田控制线5） 农业空间主要农业设

施、休闲设施用地布局4）城市公共交通规划5）主要市政设施规划1）山林、水域、草原各类生态

用地布局乡 2）落实划定国家、省级生态

1） 各类耕地规划布局1） 人口规模2） 城乡空间布局1） 综合交通规划2） 深化优化永久基本农田

控制线镇 红线3）生态保护和修复方案、兼

容用地布局3） 农业空间各类配套设施

用地规划3） 镇村功能和规模结构（自然村以上）4） 乡镇镇区和其他城镇空间用地规划5） 专项规划：居住、产业、绿地、历史文化保护、城市设计等2） 城乡道路网、场站、公交

规划3） 供水、电、气，排水、污水处

理、环卫设施规划1）山林、水域、草原各类生态

用地布局村 2）落实划定国家、省级生态 庄 红线1） 各类耕地详细布局2） 深化优化永久基本农田

控制线1） 人口规模2） 村庄布局（自然村以上）1） 村域交通用地规划2） 村庄道路、公交及停车设施

规划3）生态保护和修复方案、兼

容设施用地规划资料来源：作者自绘3） 农业空间各类配套设施详细规划3） 村域内各类建设用地规划4） 村庄建设规划3） 市政防灾设施规划4城市发展研究 26 卷 201 9 年 1 期 Urban Development Studies Vol.26 No. 1 2019程茂吉：关于构建我国新的空间规划体系的建议空间规划在目前城乡规划管理体系中，在市县、乡镇总 规划编制的技术规定，形成支撑空间规划有效运行 体规划指导下编制控制性详细规划用于指导用地 的编制技术规范和技术标准体系。细分、土地出让和建设工程规划许可，体系相对成

4. 2 加快研究空间规划实施熟，建议延续城市规划管理体系中总体规划一控制 空间规划必须有相应的配套，才能有效发 性详细规划一修建性详细规划三级体系，市、县、乡 挥管控和指导作用。国家、省域层面的规划总体上

镇空间规划层面，在其指导下，将除村庄之外的各

是宏观指导型的，要在战略导向、规模控制、三线管

类规划建设用地编制控制性详细规划作为土地出 制等方面建立上下位规划之间的传导落实制度，保

让和建设工程规划管理的直接依据。直辖市、特大 证国家和省战略意图的落实。鉴于不同层面规划 城市可以在市空间规划的基础上，编制分区层面的 之间的定位不同，建议上位规划的引导要求刚性和 规划，用地分类到二级地类，用于指导控制性详细

弹性相结合，体现和地方事权的合理划分。在

规划的编制。规模控制方面，可以区分约束性指标和指导性指

4构建新的空间规划体系的相关建议标，将生态红线空间规模、永久基本农田面积、城乡 建设用地总量、人均城乡建设用地等关键指标作为

4. 1 加快新空间规划体系立法刚性管控的约束性指标层层分解，下位规划必须落 空间规划体系的法律制度是重要保障。建议

实，但在空间分区方面，考虑到规划的深度和自下 在我国空间规划体系基本有统一认识的条件下，尽 而上的实际需求，下位规划可对上位规划提岀的刚

快启动《空间规划法》的制订工作，明确新的空间规 性管控分区的边界形态进行深化优化，但前提是保 划体系、各层次规划定位、规划管控的主要工具以

证总体规模不减少。建立规划定期实施评估、动态

及规划编制审批修改的程序等问题。在空间规划 优化调整机制，根据评估结果和奖优罚劣的原则， 法通过后，尽快推动《城乡规划法》、《土地管理法》 对城镇开发边界、不同空间分区之间调进调出、不

相关法律的修订工作，借鉴《城市规划编制办法》、

同行政单元之间建设用地指标分配，经过相应的程 《土地利用总体规划编制审查办法》尽快制定空间

序可以进行相应的调整。表2空间规划主体功能区分类分级表一级主体功能区:级主体功能区含义和主要包含用地生态保护红线区具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，包括国家级生态红线，一般由林地、水域用地、耕

地、特殊用地构成。具有豆要生态功能、必须严格保护的区域.包括省级风景名胜区、森林公园、自然保护区、湿地等，以及生态保护区一般生态保护区因防风固沙、水土保持、草甸保护需要控制开发、生态修复的地区，一般由林地、草地、水域、裸土地

构成生态修复区生态功能脆弱，生存环境恶劣、需要生态修复和保护的地区，--般包括盐碱地、沙地、裸土地、裸岩石砾 地等基本农田集中区对基本农田进行特殊保护和管理划定的区域，包含集中连片的基本农田以及零碎的一般耕地和部分村 农牧业牛.产区庄用地。农林复合区以农业生产、林地保育、乡村发展为主的区域，包含零碎基本农田、一般耕地、林地和部分村庄用地，农牧复合区以农业、牧业生产、草地保育、乡村发展为主的区域•包含草地、零碎耕地、林地和部分村庄用地居住生活区以住宅和生活服务为主导功能的区域，包含城镇住宅用地、中小学用地、社区级商业和公共服务设施、 绿地等。公共设施区

以公共管理、公共服务、商业服务业为主导功能的区•域，一般不含社区级服务设施： 教育科研区

以高等教育、科技创新为主导功能的区域，不包括中小学用地城镇建设区制造业集聚区以先进制造业和配套产业为主导功能的区域，包括匚业用地、生产性仓储物流用地城市游憩区以休闲游憩为主导功能的区域•包括城市公园和绿地公用设施区 以重大基础设施为主导功能的区域，包括水厂、污水处理厂、垃圾处理厂等设施交通设施区

以交通设施为主导功能的区域•包括铁路站'公路站、机场、港口、停车场等交通场站设施用地一

有条件建设区应对发展的不确定性，为城市未来弹性发展预留的城镇建设地区。资料来源：作者自绘城市发展研究 2& 卷 2019 年 1 期 Urban Development Studies Vol.26 No. 1 20195空间规划程茂吉：关于构建我国新的空间规划体系的建议4. 3 加快制定统一的空间用途管制分类到一级主体功能区，省级空间规划和市级空间规划 细分到二级主体功能区，市级以下空间规划细分到

统一的全域用地分类是建立统一的空间规划

体系的基础条件。2012年实施的城市规划用地分 具体用地分类。关于具体用地分类，建议以现有的《土地现状

类覆盖了全市域.但对生态、农业空间的分类不够 细致。2017年原国土部的《土地利用现状分类》细

分类》(GB/T 21010-2017)为基础，按照全域空间管 制的要求，吸收其他规划用地分类的优点适度调

分了生态空间地类，与城镇用地分类做了进一步对

接，不足之处是土地利用现状分类与土地利用总体 规划的农用地、建设用地和未利用土地分类存在着

整，形成体现生态、农业、建设空间并重、城乡同权、 全域管控的用地分类。△【参考文献】不一致性。建议总结“多规合一”的试点经验，系统 整合《土地利用现状分类》、《城市用地分类与规划

［1 ］孙雪东.杨昔.空间规划体系的改車创新［J］.中国土地.2016建设用地标准》等，重新架构一个层次清晰、衔接全 覆盖、统一指导现状和规划的分类标准。(6) : 16-19［2 ］桑劲，徐莉，王煜坤.协同规划、•:维聚合、渐进改革——\"多

根据不同层级空间规划的定位，建议在国家和

规合一\"的工作框架探索［JJ.规划师.2017(5) :33-38.省级层面以主体功能区为空间管制单元，确保国家 生态保护、基本农田保护战略的落实，而在市级以 下层面可以根据国家和省空间规划主体功能区布

［3 ］朱江，邓木林.潘安，“三规合一”：探索空间规划的秩序和合力［J］.城市规划,2015( 1):41-47.作者简介：程茂吉(1968-)，男，南京市规划设计研究院有限

局，进一步落实生态保护红线和永久基本农田的布 局，细化各类用地布局，以管控城乡各项设施建设。 国家级空间规划和部分范围较大的省级单元细分

责任公司，院长，研究员级高级规刘师：主要研究 方向：城乡区域规划收稿日期：2018-11-06Suggestions on Constructing a New Spatial Planning System in ChinaCHENG Maoji[Abstract ] In order to explore the construction of the system of territorial spatial planning under the new era, summarizing the experience of foreign spatial planning and domestic multi-plan integration pilot projects, according to the characteristics of China's administrative management system and the country zs assumptions about the spatial planning system , this paper puts forward a new six-

level spatial planning system which covers full geographical area on the horizontal and the lowest level space on the vertical in China , defines the positioning and key points of spatial planning at all levels, and puts forward suggestions for revising relevant technical

standards.[Keywords] Spatial Planning: Multi-plan Integration ； System6城市发展研究 26 卷 201 9 年 1 期 Urban Development Studies V(»1.26 No. 1 2019