高标与灌云县退役军人事务局不履行法定职责二审行政判决书

高标与灌云县退役军人事务局不履行法定职责二审行政判决

书

【案由】行政 行政行为种类 其他行政行为 【审理】江苏省连云港市中级人民 【审理】江苏省连云港市中级人民 【审结日期】2020.06.08

【案件字号】(2020)苏07行终56号 【审理程序】二审

【审理法官】李季王小姣戴立国 【审理法官】李季王小姣戴立国 【文书类型】判决书

【当事人】高标;灌云县退役军人事务局 【当事人】高标灌云县退役军人事务局 【当事人-个人】高标

【当事人-公司】灌云县退役军人事务局 【代理律师/律所】张广茂江苏震云律师事务所 【代理律师/律所】张广茂江苏震云律师事务所 【代理律师】张广茂

【代理律所】江苏震云律师事务所 【级别】中级人民

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【字号名称】行终字 【原告】高标

【被告】灌云县退役军人事务局

【本院观点】首先，国家设置相应行政机关的目的是为了便于专门化的行政管理，从而实现便民利民上的最优化，公民为谋求自身权益，应尽量采取平和理性的方式至专门机关解决，以实现“专业的人解决专业的事\"，从而节省自身精力以及行政成本。

【权责关键词】合法违法拒绝履行（不履行）户籍所在地合法性新证据维持原判改判可诉性 【指导案例标记】0 【指导案例排序】0

【本院查明】本院另查明，2019年5月15日，灌云县退役军人事务局向高标作出灌退役军人信处字〔2019〕18号《关于高某等人信访事项的处理意见书》，主要处理意见为“根据江苏省民政厅《关于进一步贯彻落实〈民政部关于带病回乡退伍军人认定及待遇问题的通知〉的通知》（苏民优〔2011〕4号）规定：带病回乡退伍军人待遇认定由县级民政部门审核，市级民政部门审批，报省级民政部门审查备案。申请享受带病回乡退伍军人待遇，需要由本人向户籍所在地乡××）民政部门提出书面申请，并同时提交人力资源和社会保障部门出具的未就业和未享受社保待遇证明或个人缴纳养老保险的凭证；与用人单位终止劳动合同关系的有关协议。……经核查，目前高标已享受企业职工养老保险867.5元/月，不符合办理带病回乡退伍军人生活补助金条件。\"二审庭审中，灌云县退役军人事务局称上述答复意见系接灌云县信访局相关材料后所作出的答复，高标未采取正当方式至灌云县退役军人事务局要求其履行法定职责。

【本院认为】本院认为，首先，国家设置相应行政机关的目的是为了便于专门化的行政管理，从而实现便民利民上的最优化，公民为谋求自身权益，应尽量采取平和理性的方式至专门机关解决，以实现“专业的人解决专业的事\"，从而节省自身精力以及行政成本。申请人将申请材料直接寄送至信访部门，易致适格行政机关与当事人之间缺乏有效沟通，不利于查清

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事实，若接转材料不够齐全、信息不够准确，还会形成误判，客观上也将损害申请人的权益。因此，评价退伍军人能否享受带病回乡待遇条件，需要申请人按照专门机关的要求提交有关材料，即申请需要依照法定程序进行，否则将承担相应的不利后果。本案证据表明，高标并未直接向灌云县退役军人事务局提交申请书及相应材料，而是通过信访途径寻求利益，该申请履职方式明显存在不当。鉴于此，高标嗣后以行政诉讼的方式认为灌云县退役军人事务局未履行相应职责，依法不应得到支持。即便因案涉处理意见存在不利于高标内容之缘由，该案被纳入人民实体审理程序中，人民也只能以接转信访材料为依准来综合评价行政行为的合法性。

其次，行政诉讼的功能设置表明，司法权仅起到监督行政权的作

用，并非代替行政权。司法机关不宜代替行政机关对相关行政事项直接作出判断。由于案涉处理意见中并不涉及对高标存在的“气管炎\"问题的审查，且“气管炎\"与“慢性支气管炎\"究竟有何医学层面上的差异，以及灌云县退役军人事务局有无结合高标的具体情况开展相关有价值的论证，并无证据证实，原审径行对此作出评判明显不当，应当予以纠正。另一方面，行政诉讼的另一主要任务是有效解决行政争议，在审查当事人提起的履行法定职责之诉时，人民应结合行政机关的整个履职程序，从有利于争议化解的角度来衡平各方利益，并作出客观评价。本案中，灌云县退役军人事务局自认高标未依法向其提交申请材料，其系依据灌云县信访局的转送材料而作出的评定。由此可见，灌云县退役军人事务局的行为实质上更偏重于信访行为，该行为程序与审查退伍军人带病回乡待遇的法定程序存在不同，换言之，本案信访答复若无全面的申请材料作为支撑，则不应认定为是对高标能否享受带病回乡退伍军人待遇的最终判断。下一步，高标仍可继续收集相关材料，并按照灌云县退役军人事务局的要求，结合《民政部关于带病回乡退伍军人认定及待遇问题的通知》（民发〔2009〕166号）规定，依法定程序向灌云县退役军人事务局提出申请。为此，灌云县退役军人事务局应根据高标的申请情况作出更加全面准确的判断，以充分保障退役军人的合法权益。 综上，原审的裁判结果正确，本院予以维持；上诉人的上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

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【裁判结果】驳回上诉，维持原判 判决为终审判决。

【更新时间】2022-08-25 01:21:20

【一审查明】原审认定，1975年1月，高标应征入伍，服役于中国人民86059，任探照灯手。1979年4月2日，高标退役，（79）吉退字第08195号《退伍军人登记表》载明高标身体状况“气管炎\"。2019年1月，高标向灌云县退役军人事务局申请享受带病回乡退伍军人待遇，灌云县退役军人事务局于2019年5月15日作出灌退役军人信处字[2019]18号《关于高某等人信访事项的处理意见书》，答复高标不符合享受带病回乡退伍军人待遇的条件。

【一审认为】原审认为，本案的争议焦点为：一、灌云县退役军人事务局作出的《关于高某等人信访事项的处理意见书》是否可诉；二、高标是否符合享受带病回乡退伍军人待遇的条件。关于第一个争议焦点。根据高标的诉讼请求及事实理由，可知高标的本意是向灌云县退役军人事务局申请享受带病回乡退伍军人待遇，要求灌云县退役军人事务局履行法定职责。虽然灌云县退役军人事务局作出信访处理意见书，原审认为该处理意见书实际是灌云县退役军人事务局以信访答复形式履行行政管理的职责，故在本质上应属于行使行政管理职权的行为，信访答复只是其表现形式，该行为对高标的权利义务产生实际影响，具有可诉性。关于第二个争议焦点。民发[2009]166号《民政部关于带病回乡退伍军人认定及待遇问题的通知》第一项：《军人抚恤优待条例》（以下简称《条例》）第五十一条规定：“带病回乡退伍军人是指在服役期间患病，尚未达到评定残疾等级条件并有医院证明，从退伍的人员。\"按照《条例》第二十二条规定，因病评残仅限于服现役期间患病的义务兵和初级士官，因此，认定带病回乡退伍军人应仅限于服现役期间患病的退伍义务兵和初级士官。这里的患病是指，能够直接造成《军人残疾等级评定标准》中列举残情的慢性疾病。第二项：患慢××的义务兵和初级士官退伍回乡生活困难的，可以向县级民政部门申请享受带病回乡退伍军人待遇，并提交或具备以下材料：（一）本人申请；（二）户口

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二审案件受理费50元，由上诉人高标负担。

本

本；（三）退伍军人证；（四）医院证明，具体是指下列之一：1.退伍档案中记载患有慢××的退伍军人登记表或在服役期间体系医院出具的患慢××证明（须能取得该医院或上级卫生部门确认）；2.近期从体系医院复印的盖有病历管理部门印章的在服役期间患慢××原始病历。（五）盖有医院病历管理部门印章的近期慢××（特指原医院证明中记载的慢××）就诊病历复印件及相关医疗检查报告、诊断结论等。民发〔2011〕208号民政部关于印发《带病回乡常见慢××范围（试行）》的通知规定，慢××不是指某种疾病，而是对起病隐匿，病程长且迁延不愈，病因复杂，需长期医疗服务，给生活和工作带来严重影响的一类疾病的总称。常见慢性疾病或功能障碍按系统列举如下：……二、呼吸系统：慢性支气管炎；支气管哮喘；支气管扩张；……。根据以上规定，申请享受带病回乡退伍军人待遇的，应提交记载患有慢××的医院证明，高标提交的《退伍军人登记表》载明其身体状况为“气管炎\"，而气管炎不属于《带病回乡常见慢××范围（试行）》规定的慢××，高标也未提供其服役期间体系医院出具的能够证明《退伍军人登记表》中的“气管炎\"为慢××的其他证明。因此，高标不符合享受带病回乡退伍军人待遇的条件。综上，高标要求撤销灌退役军人信处字[2019]第18号信访处理意见书并判决灌云县退役军人事务局重新履行法定职责无事实和法律依据，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回高标的诉讼请求。案件受理费50元由高标承担。 【二审上诉人诉称】上诉人高标不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人的原审诉讼请求。案件诉讼费用由被上诉人负担。事实和理由：1.原审判决上诉人不符合享受带病回乡退伍军人待遇的条件，并驳回上诉人的诉讼请求，明显系认定事实错误。上诉人是1979年4月2日退伍，在退伍军人登记表的身体状况栏中明确填写“气管炎\"，在医学上，“气管炎\"包括慢性气管炎和急性气管炎两种类型，是慢性气管炎和急性气管炎的总称，上诉人已经向被上诉人提供了灌云县小伊乡卫生院诊断证明书、门诊病历、灌云县人民医院出院记录、江苏省医疗住院收费票据、诊断结论等证据，据以证明上诉人是患慢性气管炎，长期接受治疗的事实。被上诉人收到上诉人提交的材料后，既没有逐级报送审

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批，也没有安排上诉人按照规定进行检查，即认定上诉人不符合条件，明显错误。2.一审判决超出了灌退役军人信处字[2019]18号《关于高某等人信访事项的处理意见书》中核查认定的事实和处理范围，以信访事项处理意见书之外的事实理由驳回上诉人的原审诉讼请求，其程序明显违法。3.上诉人领取的退休金是根据我国劳动法律制度享受的社会保险待遇，与带病退伍补助金的性质不同，二者不可混为一谈。

高标与灌云县退役军人事务局不履行法定职责二审行政判决书

江苏省连云港市中级人民

行政判决书

(2020)苏07行终56号

当事人 上诉人（原审原告）高标。

委托代理人王余龙，灌云县蓝天法律服务所法律工作者。

被上诉人（原审被告）灌云县退役军人事务局，住所地江苏省灌云县伊山南路某某。

法定代表人程志军，。

出庭应诉负责人张玉平，该局副。

委托代理人张广茂，江苏震云律师事务所律师。

审理经过 上诉人高标诉被上诉人灌云县退役军人事务局不履行法定职责一案，不服连云港经济技术开发区人民（2019）苏0791行初429号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭于2020年4月30日公开开庭进行了审理。上诉人高标及其委托代理人王余龙，被上诉人灌云县退役军人事务局的出庭应诉负责人张某、委

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托代理人张广茂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审查明 原审认定，1975年1月，高标应征入伍，服役于中国人民86059，任探照灯手。1979年4月2日，高标退役，（79）吉退字第08195号《退伍军人登记表》载明高标身体状况“气管炎\"。2019年1月，高标向灌云县退役军人事务局申请享受带病回乡退伍军人待遇，灌云县退役军人事务局于2019年5月15日作出灌退役军人信处字[2019]18号《关于高某等人信访事项的处理意见书》，答复高标不符合享受带病回乡退伍军人待遇的条件。

一审认为 原审认为，本案的争议焦点为：一、灌云县退役军人事务局作出的《关于高某等人信访事项的处理意见书》是否可诉；二、高标是否符合享受带病回乡退伍军人待遇的条件。关于第一个争议焦点。根据高标的诉讼请求及事实理由，可知高标的本意是向灌云县退役军人事务局申请享受带病回乡退伍军人待遇，要求灌云县退役军人事务局履行法定职责。虽然灌云县退役军人事务局作出信访处理意见书，原审认为该处理意见书实际是灌云县退役军人事务局以信访答复形式履行行政管理的职责，故在本质上应属于行使行政管理职权的行为，信访答复只是其表现形式，该行为对高标的权利义务产生实际影响，具有可诉性。关于第二个争议焦点。民发[2009]166号《民政部关于带病回乡退伍军人认定及待遇问题的通知》第一项：《军人抚恤优待条例》（以下简称《条例》）第五十一条规定：“带病回乡退伍军人是指在服役期间患病，尚未达到评定残疾等级条件并有医院证明，从退伍的人员。\"按照《条例》第二十二条规定，因病评残仅限于服现役期间患病的义务兵和初级士官，因此，认定带病回乡退伍军人应仅限于服现役期间患病的退伍义务兵和初级士官。这里的患病是指，能够直接造成《军人残疾等级评定标准》中列举残情的慢性疾病。第二项：患慢××的义务兵和初级士官退伍回乡生活困难的，可以向县级民政部门申请享受带病回乡退伍军人待遇，并提交或具备以下材料：（一）本人申请；（二）户口本；（三）退

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伍军人证；（四）医院证明，具体是指下列之一：1.退伍档案中记载患有慢××的

退伍军人登记表或在服役期间体系医院出具的患慢××证明（须能取得该医院或上级卫生部门确认）；2.近期从体系医院复印的盖有病历管理部门印章的在服役期间患慢××原始病历。（五）盖有医院病历管理部门印章的近期慢××（特指原医院证明中记载的慢××）就诊病历复印件及相关医疗检查报告、诊断结论等。民发〔2011〕208号民政部关于印发《带病回乡常见慢××范围（试行）》的通知规定，慢××不是指某种疾病，而是对起病隐匿，病程长且迁延不愈，病因复杂，需长期医疗服务，给生活和工作带来严重影响的一类疾病的总称。常见慢性疾病或功能障碍按系统列举如下：……二、呼吸系统：慢性支气管炎；支气管哮喘；支气管扩张；……。根据以上规定，申请享受带病回乡退伍军人待遇的，应提交记载患有慢××的医院证明，高标提交的《退伍军人登记表》载明其身体状况为“气管炎\"，而气管炎不属于《带病回乡常见慢××范围（试行）》规定的慢××，高标也未提供其服役期间体系医院出具的能够证明《退伍军人登记表》中的“气管炎\"为慢××的其他证明。因此，高标不符合享受带病回乡退伍军人待遇的条件。综上，高标要求撤销灌退役军人信处字[2019]第18号信访处理意见书并判决灌云县退役军人事务局重新履行法定职责无事实和法律依据，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回高标的诉讼请求。案件受理费50元由高标承担。

二审上诉人诉称 上诉人高标不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人的原审诉讼请求。案件诉讼费用由被上诉人负担。事实和理由：1.原审判决上诉人不符合享受带病回乡退伍军人待遇的条件，并驳回上诉人的诉讼请求，明显系认定事实错误。上诉人是1979年4月2日退伍，在退伍军人登记表的身体状况栏中明确填写“气管炎\"，在医学上，“气管炎\"包括慢性气管炎和急性气管炎两种类型，是慢性气管炎和急性气管炎的总称，上诉人已经向被上诉人提供了灌云县小伊乡

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卫生院诊断证明书、门诊病历、灌云县人民医院出院记录、江苏省医疗住院收费票据、

诊断结论等证据，据以证明上诉人是患慢性气管炎，长期接受治疗的事实。被上诉人收到上诉人提交的材料后，既没有逐级报送审批，也没有安排上诉人按照规定进行检查，即认定上诉人不符合条件，明显错误。2.一审判决超出了灌退役军人信处字[2019]18号《关于高某等人信访事项的处理意见书》中核查认定的事实和处理范围，以信访事项处理意见书之外的事实理由驳回上诉人的原审诉讼请求，其程序明显违法。3.上诉人领取的退休金是根据我国劳动法律制度享受的社会保险待遇，与带病退伍补助金的性质不同，二者不可混为一谈。

二审被上诉人辩称 被上诉人灌云县退役军人事务局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。1.案涉退伍登记表中记载的“气管炎\"，不是法定的慢性支气管炎，不符合带病回乡评定条件；2.上诉人已享有企业职工养老保险每月865.7元的待遇，也不符合带病回乡退伍军人的评定条件。请求依法驳回上诉，维持原判。 二审中，各方当事人未提交新证据。上诉高标提起上诉后，原审已将原审证据和依据随卷移送本院。本院经审查，原审认定的“2019年1月，高标向灌云县退役军人事务局申请享受带病回乡退伍军人待遇\"事实存在偏差，本院予以纠正，对于其他事实的认定，本院予以确认。

本院查明 本院另查明，2019年5月15日，灌云县退役军人事务局向高标作出灌退役军人信处字〔2019〕18号《关于高某等人信访事项的处理意见书》，主要处理意见为“根据江苏省民政厅《关于进一步贯彻落实〈民政部关于带病回乡退伍军人认定及待遇问题的通知〉的通知》（苏民优〔2011〕4号）规定：带病回乡退伍军人待遇认定由县级民政部门审核，市级民政部门审批，报省级民政部门审查备案。申请享受带病回乡退伍军人待遇，需要由本人向户籍所在地乡××）民政部门提出书面申请，并同时提交人力资源和社会保障部门出具的未就业和未享受社保待遇证明或个人缴纳养老保险的凭

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证；与用人单位终止劳动合同关系的有关协议。……经核查，目前高标已享受企业职工

养老保险867.5元/月，不符合办理带病回乡退伍军人生活补助金条件。\"二审庭审中，灌云县退役军人事务局称上述答复意见系接灌云县信访局相关材料后所作出的答复，高标未采取正当方式至灌云县退役军人事务局要求其履行法定职责。

本院认为 本院认为，首先，国家设置相应行政机关的目的是为了便于专门化的行政管理，从而实现便民利民上的最优化，公民为谋求自身权益，应尽量采取平和理性的方式至专门机关解决，以实现“专业的人解决专业的事\"，从而节省自身精力以及行政成本。申请人将申请材料直接寄送至信访部门，易致适格行政机关与当事人之间缺乏有效沟通，不利于查清事实，若接转材料不够齐全、信息不够准确，还会形成误判，客观上也将损害申请人的权益。因此，评价退伍军人能否享受带病回乡待遇条件，需要申请人按照专门机关的要求提交有关材料，即申请需要依照法定程序进行，否则将承担相应的不利后果。本案证据表明，高标并未直接向灌云县退役军人事务局提交申请书及相应材料，而是通过信访途径寻求利益，该申请履职方式明显存在不当。鉴于此，高标嗣后以行政诉讼的方式认为灌云县退役军人事务局未履行相应职责，依法不应得到支持。即便因案涉处理意见存在不利于高标内容之缘由，该案被纳入人民实体审理程序中，人民也只能以接转信访材料为依准来综合评价行政行为的合法性。

其次，行政诉讼的功能设置表明，司法权仅起到监督行政权的作用，并非代替行政权。司法机关不宜代替行政机关对相关行政事项直接作出判断。由于案涉处理意见中并不涉及对高标存在的“气管炎\"问题的审查，且“气管炎\"与“慢性支气管炎\"究竟有何医学层面上的差异，以及灌云县退役军人事务局有无结合高标的具体情况开展相关有价值的论证，并无证据证实，原审径行对此作出评判明显不当，应当予以纠正。另一方面，行政诉讼的另一主要任务是有效解决行政争议，在审查当事人提起的履行法定职责之诉时，人民应结合行政机关的整个履职程序，从有利于争议化解的角度来衡平

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各方利益，并作出客观评价。本案中，灌云县退役军人事务局自认高标未依法向其提交

申请材料，其系依据灌云县信访局的转送材料而作出的评定。由此可见，灌云县退役军人事务局的行为实质上更偏重于信访行为，该行为程序与审查退伍军人带病回乡待遇的法定程序存在不同，换言之，本案信访答复若无全面的申请材料作为支撑，则不应认定为是对高标能否享受带病回乡退伍军人待遇的最终判断。下一步，高标仍可继续收集相关材料，并按照灌云县退役军人事务局的要求，结合《民政部关于带病回乡退伍军人认定及待遇问题的通知》（民发〔2009〕166号）规定，依法定程序向灌云县退役军人事务局提出申请。为此，灌云县退役军人事务局应根据高标的申请情况作出更加全面准确的判断，以充分保障退役军人的合法权益。

综上，原审的裁判结果正确，本院予以维持；上诉人的上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

裁判结果 驳回上诉，维持原判

二审案件受理费50元，由上诉人高标负担。 本判决为终审判决。 落款

审判长 李 季 审判员 王小姣 审判员 戴立国 二〇二〇年六月八日

员 徐 瑞

附法律依据法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》

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第八十九条人民审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

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