建立集中统一的政府资产管理及运行机构

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　　政府资产是指各级政府及其所属部门依法取得、在法律上被确定为国家所有的、以保障机关各项职能活动高效有序运转为目的的、能以货币计量的各种经济资源的总和。同国有企业资产一样,政府资产也是国有资产的有机组成部分。从性质上来讲,政府资产可分为非经营性资产和经营性资产。如何管好、用好政府资产是适应社会主义市场经济体制要求,进一步贯彻落实党的十五大及十五届四中全会精神,建立高效有序的政府行政管理体系的必然要求。

从建国到改革开放以来,我们已初步形成了规模庞大的政府资产,这是同各级国有资产管理部门共同努力、不断开拓分不开的。他们在维护国家所有者权益,防止国有资产流失,推进政府机构改革健康、有序的发展方面发挥了重要作用,特别是在产权登记、资产评估、摸清家底、实现政府资产的保值增值和安全完整等方面取得了积极的成绩。

但是我们也应看到,由于种种原因,特别是部门利益的缘故,造成政府资产在管理和使用上存在着不同程度的缺陷,最突出的便是一级政府的国有资产管理机构没有被赋予足够的权力去行使所有者代表的职能,而是仅仅作为一个国有资产的登记和审计部门而存在,对于政府一级的非经营性资产,无法进行较为合理的配置,最大限度地发挥资产的使用效益,同时也无力全面监控各级政府及其部门经营性资产的运作流程,使政府经营性资产在保值增值方面显得力不从心。为了从根本上改变这种现象,我们认为,应该尽快建立起适应社会主义市场经济体制要求的集中统一的政府资产管理及运行机构。

一、正确认识政府资产管理和运行机构的集中统一

一方面,政府资产管理和运行机构的集中统一是绝对的统一,这是针对目前政府资产被分散割据占有状况而言的。我国国有资产(包括企业和各级政府及其所属部门的)名义上由国务院一级所有,国务院是国有资产统一的所有者代表,但实际情况却是,政府资产被分散地掌握在大大小小、层次有高有低的政府机构手中,分别归不同的政府及其部门所占有、支配,各政府部门和各级地方政府是真正的产权代表者,在这种产权分散持有、缺乏统一的资产管理和运行机构的情况下(尽管各级政府分别设有资产管理部门,但其相应的各项职能没有完全落实,管理和监控的作用被弱化),部门之间,盲目攀比,盲目建设成风,造成产权管理的混乱,对于一些经营性资产,究竟该怎么运作,也没有统一的规范,面对业已形成的很强的既得利益,只能听任各部门八仙过海,各显其能。从这个意义上看,如果没有一个统一的资产管理和运行机构从宏观上对政府资产进行统筹把握,而由各部门分散决策,结果就很难保证政府资产的合理配置,优化配置,更不用说这种保

障是不是依法保障。因此,必须建立集中统一的资产管理和运行机构,切实履行起其管理、监督、调控和依法运作政府资产的职能,保证非经营性资产的安全完整,促使经营性资产能进能退、保值增值。

另一方面,政府资产管理和运行机构的集中统一应该是相对的。这里所讲的集中统一,是一定层面上的集中统一,按照现行国有资产的管理体制,实行的是国家统一所有,政府分级监督管理,部门和单位占有使用,企业自主经营的原则。有一部分专家对这样的提法曾经表示疑问:“国家统一所有,实际上并没有实现,现实状况是谁占有,谁就有了最终支配权,造成了分散割据状态。因为国务院作为中央政府,不可能直接行使国有资产所有者职能,只能通过某个或某几个部门来行使,而这些机构也只能通过其工作人员去执行国家产权所有者的职能。显

然,在这种情况下,代表国家行使国有资产权能的人的利益和国有资产利益并不存在直接的关系,因此,其充分行使国有资产所有权以保证全民资产收益最大化的动机就会大打折扣。”“任何一个市场经济国家,只要政府是分级的,那么政府所办的企业像政府的其他资产

(财政收入、非经营性资产等)一样,必然是分级所有,

政

府资产管理及运行机构

王李国朝志阳

建立集中统一的　　

没有哪个地方政府是以自己的财政收入替中央政府

(或联邦政府)开办公司。(摘自国务院发展研究中心”)因此,按照谁占有、的《国研报告》谁管理、谁负责的原

则,我们认为,相对于政府资产,可考虑建立各级政府分级所有的制度,逐步强化一级政府对资产监督管理权限,弱化政府所属部门占有支配资产的权力。这样可以使集中统一落到实处,又不致于使国有资产流失。

二、建立集中统一政府资产管理和运行机构的目标选择

我们知道,政府资产很大一部分表现为非经营性资产,它是行政事业单位为完成国家任务和开展业务活动所占有、使用的资产,是一种保障性资产。但从使用的情况看,其配置是否体现出了一种工作需要,无法

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中国行政管理　2001年第3期

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从度上来衡量,占有、使用粗放,谁占有、谁支配、却谁都不能负责,进一步造成资产使用上的苦乐不均,同时也给科学管理带来了一定的难度。资产管理部门仅仅履行登记职能,至于根据什么来分配使用、怎么分配使用却没有一定的政策依据。这一点,特别体现在办公用房上,一方面,有的单位不得不使用行政经费租房办公,另一方面,有的单位可以把多余的房屋出租,谋取部门利益。结构性矛盾突出,单位间不平衡。特别是随着经济的发展,办公条件日益现代化,建设、维修办公楼的费用需求也居高不下。由于维护的技术力量跟不上,或由于维护的资金无法落实而导致办公楼缩短寿命的现象屡有发生,政府资产的安全完整无法得到有效保证。所以,建立集中统一的政府资产管理和运行机构,其首要目标是实现科学管理,依法保障。科学管理的实质就是根据各部门实际情况,合理配置资源;依法保障就是必须制定一系列占有、使用政府资产的标准、制度和办法。

机关后勤工作与改革近十年的发展,积累了相当一部分经营性资产,在一个相对的时期内,由于财政支付能力有限,社会第三产业的发展不成熟,这部分资产仍将为政府机关各职能活动高效有序运转继续发挥着重要的保障作用。如何在明晰产权的基础上,提高这部分资产的运作水平,促进资产的保值增值,是一项迫切而又重要的任务。随着机关后勤体制改革的深化,机关后勤服务部门要走后勤服务社会化的路子,但制约其发展的致命问题是机关后勤服务部门法人财产权无法得到切实有效的落实,因为根据当前我国国有资产管理体制,机关后勤服务部门可以占有使用这部分资产,却没有产权,产权从大的方面来讲在国务院,从小的方面来讲在各部门,不要说是服务单位本身,就连服务单位的上级主管部门也没有处置这块资产的权限。资产占有者与资产所有者的目标也不一致,前者关心怎么使用,后者关心谁该拥有,这就无法避免前者在使用过程中粗放使用、随意使用,而后者也无力关注资产是否能保值增值的现象发生。国有资产强调控制力,政府经营性资产也应该强调控制力,随着投资主体多元化,这部分资产是完全可以发挥以一代十的作用的。因此,对政府经营性资产,也要按照集中统一管理的原则,在现行政策允许的前提下,将资产的产权集中在一个类似于资产运营中心的机构手中,遵循价值规律,采取市场经济的手段来运作,使它随时可以根据需要,进行投资,以参股、控股或全资的方式,带动相关后勤产业的发展。建立集中统一政府资产管理和运行机构的另一个目标,就是要保证政府经营性资产的可持续发展和高效运作;既要分离所有权和使用权,又要保证两者的高度统一,促使政府经营性资产的保值增值。

三、建立集中统一的政府资产管理和运行机构所应采取的措施

建立分级所有集中统一的政府资产管理和运行机

构。按照我国的现行行政体系,可将整个政府资产划分为中央政府资产和地方政府资产,一级政府只对应唯一一个政府资产管理和运行机构,该机构是一级政府的资产所有者代表,对一级政府资产拥有完整的产权。其职能主要是:一是根据国家国有资产的有关政策法规,负责一级政府及其所属部门政府资产的配置、占有、使用和监督管理;二是作为政府资产最终所有者代表机构,行使资产的出资人权利。虽然此模式的设计,不可能做到责任和利益严丝合缝一般高度统一,但责任人是明确的,搞好了,该奖励谁;搞糟了,该惩罚谁,有助于形成更强的责任压力和激励机制。由于这部分资产(无论是非经营性还是经营性的)主要是以为机关工作正常运转提供物质保障为目的,随着政府采购活动的展开,可考虑以现有各级政府机关事务行政主管部门为基础,设置政府资产管理和运行中心,集中统一管理政府资产,负责经营性资产的运作。在机构设置上,要认识到它的特殊性,因为它既有管理职能,还兼有资产运作职能,既不完全是政府机构,也不可能完全按照企业化运作,它只能是一个特殊的机构,因而还必须通过特殊的立法进行管理和规范。进一步完善并强化政府资产的管理职能。要以立法的方式,赋予政府资产管理和运行中心更多的职能,突破原有的管理模式,摆脱原来的记录员形象。要结合政府采购的组织实施,以产权、产籍的管理为核心,统一政府资产分配、占有的标准,制定政府资产经营、使用政策,完善政府资产在占有、使用、经营上的各项制度,以达到合理配置,优化配置的目的,调整不合理配置、占有、使用现象。

进一步提高资产运作水平。为了更好地贯彻党的十五大所强调的“国有资产的控制力”和“有进有退”的战略性目标,政府资产的运作,主要应侧重于价值形态。随着机关后勤体制改革的深化,打破界限,推动联合是发展方向,兼并重组不可避免,这必然会同现行分散占有使用资产的格局产生尖锐的矛盾。为此,在实施政府资产集中统一管理运行后,要解决一个资本纽带如何延伸的课题,我们考虑,可在不改变产权性质的前提下,将目前占有经营性资产的后勤服务单位,延伸为政府资产管理和运行中心的派出机构或分支机构,其主要职责是保证政府资产的安全完整和保值增值。政府资产管理和运行中心主要履行所有者代表职能,主要采取向后勤服务部门独资、控股或参股的方式派出董事,行使政府资产股东权利和出资人职能。两者的关系可类似于母子公司关系。需要强调的是,政府资产管理和运行中心也应提高资产运作水平,促进资产的保值增值,增强资产的流动性,保证这部分资产变现能力,实现政府资产有进有退的目标。

(作者单位:国务院机关事务管理局财务司,后勤

改革与综合管理司,北京100017)

(责任编辑:张家人)

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