城市房屋拆除现状及问题分析姜连馥，李绪清，徐华（深圳大学土木工程学院，深圳５１８０６０）摘要：由城市房屋拆除引起的利益纠纷、安全事件、环境噪音污染等问题已日益引起社会的广泛关注和重视。本文在全面统计拆除市场中存在的问题的基础上，以深圳市为例，通过调研及统计分析得出了目前拆除市场中存在的主要问题，包括公共利益界定、房屋拆迁补偿等共６个方面，并结合实例对其进行分析，给出了相应的对策及建议。最后，结合目前建筑管理的前沿理论，提出了包含拆除的建筑物全寿命周期管理模式。关键词：房屋拆除；问题分析；对策；全寿命周期管理模式１引言随着经济的高速发展，我国城市建设的步伐也越来越快。从１９９７年到２００６年，我国总体建设规模保持着平均１６．１％的增长速度，到２００６年已达到３２６２９７．６亿元…。而伴随着不断扩大的建设规模，各城市不断出炉新的规划方案，以致大量的拆迁工作不可避免。２００２．２００７年五年间重庆市共拆除城市危旧房屋ｌ３７０万平方米，并且在未来５年重庆主城区将完成７００万平方米危旧房拆迁。２００７年仅济南１９个棚改重点推进项目，拆迁面积就达１１７万平米。深圳市２００７年商品房建设面积为３１６０．９４万平方米，而同年批准实施的拆迁项目就有３９处，拆迁面积达１５６７．３７万平方米【２ｊ。地级市中，２００６年广东省茂名市房屋拆除建筑面积达２０２万平米，２００７年首季，江苏省无锡市区就累计完成房屋拆迁面积１６８．３４万平方米。虽然城市房屋拆迁能改善人们的居住环境、提高居民的生活水平以及促进城市的繁荣，但能否将拆迁范围内的建筑物安全、如期、符合要求地给予拆除，将直接会影响政府在老百姓心目中的形象，影响社会的安定团结，影响城市建设项目的实施进程。此外，房屋拆迁作为国家建设的重要步骤和一种国有固定资产的报废方式，不仅涉及到环境、安全等问题，而且在拆迁工作的实施过程中，如何最大限度的保留有用资源，努力做到收益最大化更是值得认真思考的问题。本文以深圳市为例，调研分析了目前拆除市场中存在的主要问题，并针对这些问题给出了一些合理化建议。２问题识别与分析２．１主要问题的识别作者简介：姜连馥（１９５５－），男（汉族），辽宁大连市人，深圳大学教授、博士．Ｅ—ｍａｉｌ：Ｉｆｊｉａｎ９１９５５＠ｙａｈｏｏ．ｔｏｍ．ｅｌｌ７８一公共利益界定●房屋拆迁补偿口房尾拆除企、ｌｋ市场准入标准口房屋拆除ｒ＝程从业人员素质２０・８％一安全豁管１ｊ・眦口施厂Ｉ：艺●其他图ｌ深圳市房屋拆除中各种问题影响呢程度百分比本文通过对有关房屋拆除研究文献的阅读、实地走访以及网上查询等方式，梳理得出了目前我国房屋拆除市场存在的问题，包括公共利益界定、房屋拆迁补偿、房屋拆除企业市场准入标准、房屋拆除工程从业人员素质、安全监管、施工工艺、施工设备、环境与噪音污染、可使用材料细分和同收，共９类，基于不同问题的影响程度不同，采用问卷调查的方式识别其中的主要问题。本次调查的范围包括深圳市国士资源与房产局、深圳市安全生产监督管理局等相关主管部门、８家房地产开发企业、１３个正在拆除的施工项目以及２５家被拆迁户，调查采用实地走访和面对面访谈形式，共完成问卷６０份，经筛选，得到有效问卷４７份，有效回收率为７８％。统计结果显示，目前深圳市房屋拆除市场中存在的问题主要包括公共利益界定、房屋拆迁补偿等６个方面，如图１所示。２．２问题分析如上文所述，房屋拆迁补偿是所有问题中影响力最大的问题。以货币补偿为例，《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。据此，北京市给出了房屋拆除补偿价的计算公式：房屋拆除补偿价＝（基准地价×调整系数＋基准房价）×被拆迁房屋建筑面积＋被拆迁房屋重置成新价，上海的其他城市也给出了相应的房屋拆除补偿计算方法。但持续三年的重庆“最牛钉子户”事件、湖南“嘉禾案”等不断出现的拆迁纠纷充分表明我国目前房屋拆除补偿价的确定方法尚不能适应我国目前拆迁市场的实际情况。究其原因，各种补偿价确定的合理性和公平性以及实际市场执行过程中的监管是导致纠纷的最主要因素。从已有各种定价方式来看，商业信誉、生活习惯等无形因素并不存在于补偿价的考虑范围，对于非住宅房屋所有者，现有的定价方式显然不能满足实际情况。现有估价程序的控制权往往属于政府或开发商所有，从目前我国的状况来看，被拆迁者只能是价格的接受者，而没有能力依据建设部出台的《城市房屋拆迁估价指导意见》中给出的程序，通过法律手段解决，因此，导致各种纠纷事件的出现也就不可避免。公共利益作为意识形态上的问题，如果没有明确界定，成为引发纠纷的根源的可能性就更大。一般来说，按市场经济的要求，将为了公共利益的拆迁设计为政府行政行为，由此所产生的纠纷是行政争议；而为了商业利益的拆迁设计为企业民事行为，由此所产生的纠纷是民事纠纷。对于后者，应当不用强制拆迁权，政府的行政权力也不应直接介入，应基本按照民商法的规范运行【３】。如重庆的钉子户事件中，被拆迁户以《宪法》和《物权法》作为武器，保护自己的个人利益，与其对立的则有法院、房管局以及开发商。如果对当时的情况作进一步的深入分析则可以发现，问题的关键在于公共利益的界定上。如果此次拆迁行为是为了公共利益，法院则完全可以依靠法律武器解决，如果只是为了开发商的利益，法院则不能实施７９强拆。由此看来，在拆迁问题上的公共利益的明确界定是十分必要的。房屋拆除企业市场准入标准、房屋拆除工程从业人员素质以及安全监管总体上可以作为一个市场管理的问题来考虑。《建筑法》第五十条规定“城市房屋拆除，应当由具备保证安全条件的建筑施工单位承担”。第十二条规定，建筑施工企业“经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。”但实际情况并不是这样，如某地级市年拆迁量近４０万平方米，竟无一家拆房企业有施工资质，资质主管部门对本地市场上有多少拆房队伍也心中无数【４１。房屋拆除施工队基本上由农民工或社会上的闲散劳动力组成，固定员工数量更是少的可怜。通过对某市１６位从事拆迁工作多年的包工头进行面对面调研发现，本市从事房屋拆除工作的管理人员主要是农民工出身的包工头，具有大中专学历的人数不到５％，完全凭以往经验开展拆除工作，具有建造师等相关职称的人员数量几乎为零。因此，在拆迁工程中安全事故频发，也在一定程度上反映了政府相关部门对目前房屋拆除市场管理的不善。先进的施工工艺是保证生产效率、安全与效益的重要因素，无疑是目前拆除市场面临的重大问题之一。本文对已有拆除工程施工工艺进行了归类统计，其中钢结构厂房拆除工艺占２６．７％，高层框架结构拆除工艺占３３－３％，砖混结构拆除工艺占２０％，大桥拆除工艺占２０％，而其中５０％以上是应用爆破拆除的施工工艺，对于实际市场中比例最大的手工、机械拆除的施工工艺则基本处于空白状态。施工工艺问题作为调研统计得出的主要问题之一，也是必然的。３对策及建议３．１完善政策法规纵观国外有关土地征收的法规、条例，无不倾向于两个核心问题：公共利益界定与拆迁补偿确定方法。日本对于项目征收是否能够成立的判断取决于该项目是否具有公共性，对此，日本《土地征收法》第３条采用列举主义的方式，列出了可以采用征收或者使用土地房屋的项目，只有符合该条列举出的事项的项目，才允许采用征收土地房屋的方式，反之，即使被认为具有高度公共性的项目，只要未被列入第３条的范围，也无法采用征收的方法取得土地和房屋【５】。但是，即使属于第３条所列出的各项项目，也并不是理所当然立即就可以进行征收，必须要将征收土地和房屋的必要性付诸公共判断，即首先需要进行项目认定，通过项目认定程序，需要判断确定相关土地房屋、项目计划以及为此该项目只能征收或者使用相关土地房屋的公益性【５１。对于拆迁补偿，日本现行的土地征收法采用了固定价格的“项目认定时主义”，即被征收土地房屋的补偿金的计算基准，原则上是项目认定的告示发布时近邻类似土地的交易价格，具体的金额由该基准时的价格乘以自该时起至权利取得裁决时为止期间物价变动的修正率后得出【５１。不难发现，日本土地征收法规对于两个核心问题的解决方案是十分明确的。美国相关法规对于公共利益界定则采取听证会的方式，若被征收方对于政府的征收本身提出质疑，可以通过司法途径解决【６Ｊ。对于补偿金额如何确定，美国采取的方式是先由政府给出补偿数额，如果被征收人不接受，则由政府将方案送交法院解决，法院要求双方分别聘请独立的资产评估师编制评估报告并送交法院，当庭交换，双方进行最后一次补偿金平等协商，如果不能达成协议，将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理的”补偿金额［６１。并且，美国对于资产的评估不仅包括房地产本身，还包括房地产的附加物以及与该房产商业信誉有关的无形资产【７】。虽然中外国情有别，但公民对于公平、民主、价值的追求是相同的，在现今拆迁纠纷事件频发的情况下，亟待我国立法机关参考其他国家成熟的法律体系，并进一步结合中国国情，制定出切实可行的法律法规。３．２市场准入与监管８０随着我国城市建设规模日益扩大，对于什么样的旧房屋应该列入拆除范畴是首先必须解决的问题。目前的状况是很多城市为了体现城市发展的成果，不断进行城市规划、扩建，对于“需要”进行拆迁的项目并不进行详细的可行性分析，甚至一些老城区原有的具有文化价值的古建筑、生长了几十年上百年的大树也不能幸免于难，更不用说一些还能继续使用的房屋建筑。为了节约国家资源，保护城市建筑的文化附加值，尽快制定城市建筑物的拆迁标准是我国城市建设主管部门的一项紧迫任务。合理确定房屋拆除企业资质也是市场经济条件下不得不考虑的问题。我国２００１年７月１日起施行的《建筑业企业资质等级标准》专业承包部分第十九条“爆破与拆除工程专业承包企业资质等级标准”中将此类企业划分为三级，其中对最低资质等级企业的要求都已远远超出现实市场从事拆除工程的大部分企业的情况（详细条文请参阅标准文件）。相比其他建设工程，拆除工程有其本身的特殊性，如工期短，涉及资金量小，在目前的情况下，如果对于从事此行业的企业资质过高，则不利于拆迁施工企业的培育和发展。因此，只有制定合理的企业资质标准与严格的市场监管相结合，加强对从事拆除施工的工人的专业技术培训，应能满足我国拆迁工程市场的当前需求。３．３加大科研力度，鼓励先进技术“科学技术是第一生产力”，我国目前的拆除技术大部分是从以往经验总结而来，远远落后于其他行业。从方案设计、施工技术、施工设备，回收利用等各个方面，我国都应该加大科研投入力度，以达到提高生产效率、降低施工噪音与环境污染、减少安全事故、最大限度回收资源的目的。另外，国家还应该对致力于改进拆除技术与装备的施工企业给予多种形式的鼓励，以鼓励促进步，以进步促创新，最终实现行业整体水平的提升。４结论与展望一全寿命周期管理建筑物的全寿命周期包括建筑物的建造过程（即通常所说的工程建设）和建筑物的使用维护直至最后拆除的过程（通常所说的在役工程）这两个方面ｆ引。在以往对于建筑物全寿命周期管理的过程中，往往将建筑拆除作为一个结尾、一个时刻，而不作为一个过程来考虑。事实上，建筑拆除与建筑施工正是两个相反的过程，一个是形成，一个是报废。虽然建筑拆除不是一个形成价值的过程，但确实一种价值消失或转移的过程，并且其中有劳动、设备等某地块第‘次建１垃生审剧划第一：次建设注ｔ单向箭头表＿，】ｉ新爽一【作的Ｊ『艉需蛰考睡箭昆Ｊ＝作ｌ舣向箭头袭示阡艟新头上怍与箭尾＿丁：作时庵相可考晦：扁三角形表町÷’ｒ作流程：图２包含拆除的建筑物全寿命周期管理模式投入，也有部分价值的形成，因此，在建筑物全寿命周期管理中考虑建筑拆除是必要的。在建筑项目设计时就应该考虑到建筑拆除的难度，安全性，材料的可回收性等一系列问题，而对于建筑拆除后，新项目的设计更应该考虑建筑拆除过程，尽可能利用原有建筑物的已有部件以及仍可继续使用的材料等。以已有建筑物全寿命周期管理模式为依据，本文建立了包含建筑拆除在内的全寿命周期管理模型，如图２。建筑拆除作为关系人民生活稳定、生命安全、生存环境、自然资源等影响重大、规模庞大的行业，其发展前景一定是非常广阔的，也应该８１得到社会的更多重视。参考文献：［１】中国统计年鉴２００７．中华人民共和国统计局．２００７．［２】ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｚｆｄｃ．ｇｏｖ．ｃｎ／．深圳国土资源与房产管理局．［３】赵红梅，赵爱华．论完善我国城市房屋拆迁制度的若干问题［Ｊ】．法制适用，１９９８（４）．［４】张亚明．城市房屋拆除管理的问题与对策［Ｊ】．中国房地产，２００３，（３）：５３—５５．［５】张文超．建筑拆除工程为何事故频发【Ｊ】．安全与健康，２００５（５ｓ）：４０＿４１．［６】朱芒．日本房屋征收制度的基本状况［Ｊ】．法学，２００７，（８）：３０．３４．［７】周大伟．美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判例一兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革［Ｊ］．北京规划建设．２００４，（１）：１７４—１７７．［８】牛永宁，卢谦，陈肇元，遇平静，李荣强，李子新，梁伟桥．全寿命周期理论在建设项目决策设计阶段中的应用［Ｊ］．建筑经济，２００７，（９）：２２—２５８２